0371-63215179
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馮小光老師，法學(xué)博士，全國審判業(yè)務(wù)專家，長期從事房地產(chǎn)案件審判工作，曾任最高人民法院民事審判第一庭副庭長、審判員，2017年4月-2018年12月，任最高人民法院第二巡回法庭副庭長，2019年6月至今，任最高人民檢察院檢察委員會委員。
本文由馮小光老師在河南省高級人民法院專題講座講稿整理而來，首發(fā)于“法盞”，主要講述了四個問題：”01 應(yīng)當(dāng)認(rèn)定施工合同無效的情形、02無效施工合同的處理原則、03工程價款優(yōu)先受償權(quán)、04實際施工人的司法救濟(jì)“，實務(wù)性強(qiáng)，十分權(quán)威，推薦大家收藏細(xì)讀！
正文：
《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》 的法理與司法實踐
《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》（以下簡稱《施工合同司法解釋二》）主要就施工合同效力、工期、工程質(zhì)量、工程招投標(biāo)、審理施工案件涉及的司法鑒定、工程價款優(yōu)先受償權(quán)、實際施工人權(quán)利義務(wù)等方面作出規(guī)定，就上述審理施工合同糾紛案件中常見的法律爭點作出相關(guān)規(guī)定，有利于統(tǒng)一裁判尺度，對規(guī)范前期建筑市場競爭秩序有積極引導(dǎo)作用。
01 應(yīng)當(dāng)認(rèn)定施工合同無效的情形
在由民法、商法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、行政法等部門法組成的法律體系中，建筑法的性質(zhì)、地位如何？具體講，調(diào)整建筑活動的法律、法規(guī)，包括《合同法》（重點是第十五章、第十六章）《招標(biāo)投標(biāo)法》《消防法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》《建筑工程質(zhì)量管理條例》《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《施工合同司法解釋一》）《施工合同司法解釋二》等法律、法規(guī)、司法解釋?！督ㄖā返谝粭l規(guī)定，“為了加強(qiáng)對建筑活動的監(jiān)督管理，維護(hù)建筑市場秩序，保證建筑工程的質(zhì)量和安全，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展，制定本法?！鄙鲜鲆?guī)定的要義是，對建筑活動的監(jiān)管、維護(hù)建筑市場秩序、保證工程質(zhì)量和安全以維護(hù)公共安全、促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展。
一般認(rèn)為，建筑法性質(zhì)是經(jīng)濟(jì)法；也有觀點認(rèn)為，建筑法性質(zhì)屬行政法?！敖?jīng)濟(jì)法是調(diào)整需要由國家干預(yù)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。”[1]凡經(jīng)濟(jì)法體系內(nèi)的法律制度大多存在適度的國家干預(yù)，包括：靜態(tài)的和動態(tài)的、強(qiáng)制性的和指導(dǎo)性的、臨時的和常態(tài)化的等。經(jīng)濟(jì)法體系中政府代表國家角色的定位與企業(yè)自主經(jīng)營、經(jīng)濟(jì)民主間的平衡關(guān)系十分重要，市場經(jīng)營主體通過行政審批許可、資質(zhì)管理等市場準(zhǔn)入管理，通過反壟斷、反不正當(dāng)競爭等市場秩序規(guī)制法則，以維護(hù)實質(zhì)公正和市場運行整體效率等。與民法相比較而言，民法強(qiáng)調(diào)個人本位，自由競爭，尊重私權(quán)，尊重意思自治，強(qiáng)調(diào)平等保護(hù)等；經(jīng)濟(jì)法強(qiáng)調(diào)國家對市場的適度干預(yù)公平，維護(hù)公平競爭秩序，強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會公共利益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)運行整體效益等。建筑產(chǎn)品涉及千家萬戶的生命財產(chǎn)安全，涉及公共安全、公共利益，在建筑法體系中強(qiáng)調(diào)適度的國家干預(yù)是必要的?！妒┕ず贤痉ń忉尪酚嘘P(guān)施工合同效力規(guī)定，體現(xiàn)了國家維護(hù)社會公共利益、公共安全的意志。《施工合同司法解釋二》第一條至第四條、第九條至第十一條規(guī)定等，就導(dǎo)致施工合同無效的違法違規(guī)情形及合同無效處理原則作出規(guī)定。具體講：
（一）違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，就建造違法建筑簽訂的施工合同無效，即施工的標(biāo)的物違法，導(dǎo)致施工合同無效
一般說，違法建筑是指違反規(guī)劃、土地、建筑行政管理規(guī)定，未經(jīng)建設(shè)、規(guī)劃部門等機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或違反建設(shè)審批規(guī)定，未取得建設(shè)許可證的建設(shè)項目。違法建筑的違法性主要體現(xiàn)在：妨害公共利益；違背城鄉(xiāng)整體規(guī)劃；未履行建房審批手續(xù)等。違法建設(shè)行為，同時受到行政法、民法、經(jīng)濟(jì)法等的規(guī)制?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處以罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處罰款?！锻恋毓芾矸ā返谖迨邨l規(guī)定，建設(shè)項目施工需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)?！督ㄖā返诎藯l規(guī)定，申領(lǐng)施工許可證，應(yīng)當(dāng)取得建設(shè)工程建設(shè)用地審批手續(xù)及建設(shè)工程規(guī)劃許可證，即獲得用地、規(guī)劃行政審批為開工要件。同時，上述法律及調(diào)整防洪、航運、消防等的諸多法律均規(guī)定，在河道防洪區(qū)域等特定區(qū)域內(nèi)禁止建造建筑物?！段餀?quán)法》第九條規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立，經(jīng)依法登記，發(fā)生法律效力。第三十條規(guī)定，因合法建造等事實行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實行為成就時發(fā)生效力。關(guān)于違法建筑性質(zhì)及權(quán)屬，主要有三個觀點，一是不動產(chǎn)說；二是動產(chǎn)說；三是占有說?！睹穹ㄍ▌t》第七十二條第二款規(guī)定，財產(chǎn)所有權(quán)的取得，不得違反法律規(guī)定。依此規(guī)定，上述學(xué)說似均存在一定缺陷。顯而易見，違法建筑未依法登記，未取得物權(quán)；違法建筑的物理形態(tài)為不動產(chǎn)，不宜適用動產(chǎn)法律規(guī)定；自始違法占有，不宜認(rèn)定為物權(quán)意義上的占有。有觀點認(rèn)為，“將占有違法違規(guī)建筑視為是對原材料的占有，在原材料上存在動產(chǎn)所有權(quán)歸屬于建造人?！盵2]此表述無明顯瑕疵，但學(xué)理闡述似不充分。
從實務(wù)分析，《施工合同司法解釋二》第二條規(guī)定，“發(fā)包人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)”，意味著訟爭工程建設(shè)項目當(dāng)下的法律狀態(tài)為違法建筑；文字表述上，似未取得審批手續(xù)的主體應(yīng)為訟爭建筑物，而非發(fā)包人，委托代建等法律關(guān)系的發(fā)包人并不負(fù)有辦理合法建造手續(xù)的法定義務(wù)?！暗l(fā)包人在起訴前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的除外”，上述除外條款內(nèi)容，為一定條件下補正施工合同效力缺陷的規(guī)定；盡管學(xué)者對司法解釋中有關(guān)起訴前、一審法庭辯論終結(jié)前等審理節(jié)點前允許合同當(dāng)事人補正民事合同效力的規(guī)定多有微詞，但此類規(guī)定的積極意義在于可減少認(rèn)定合同無效的情形，促進(jìn)商業(yè)交易正向流轉(zhuǎn)，而不是因民事合同被認(rèn)定為無效，導(dǎo)致商業(yè)交易反向逆轉(zhuǎn)。
該條第二款規(guī)定“發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理，并以未辦理審批手續(xù)為由請求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無效的……”，首先，實務(wù)中，此類情形很少見。因未辦理規(guī)劃審批手續(xù)導(dǎo)致合同無效的主要過錯方為建筑物所有人、使用人等權(quán)利人（多為發(fā)包人），對履行無效合同造成的損失，應(yīng)承擔(dān)主要締約過錯責(zé)任。發(fā)包人能辦而故意不辦，且主動主張施工合同無效，而無效的法律后果對其不利，發(fā)包人所作所為，似不太符合情理。其次，《施工合同司法解釋一》第二條規(guī)定，建設(shè)工程施工合同無效，且建設(shè)工程經(jīng)竣工驗收合格，承包人請求參照合同約定結(jié)算支付工程價款的，應(yīng)予支持。據(jù)此，施工合同被認(rèn)定為無效，僅就結(jié)算而言，并無太大差別；發(fā)包人惡意主張合同無效，似不能達(dá)到少付工程款的目的；發(fā)包人還可能因此而額外增加商業(yè)風(fēng)險，包括：法院可能參照當(dāng)期定額委托工程造價司法鑒定，發(fā)包人承擔(dān)高于簽約時的建筑市場價格的工程款；因行政違法，政府權(quán)力部門作出罰款、限期拆除等行政處罰。此外，實務(wù)中，違反土地管理、規(guī)劃管理等違法占地，邊申請、邊審批、邊施工的“三邊工程”，以及違反規(guī)劃管理規(guī)定化整為零、越權(quán)審批等違法行為屢見不鮮。此類違法行為中，擬建造的建筑物，前期政府計劃部門多已立項，只是欠缺規(guī)劃、土地、開工等部分審批手續(xù)。故，此類情形下，“三邊工程”大多不屬于違法建筑，能在訴前補齊相關(guān)審批手續(xù)，使建設(shè)項目合法化，施工合同效力也隨之補正為有效。此類“三邊工程”等違法行為與違法（章）建筑不同，違法建筑因未經(jīng)審批立項建設(shè)，未取得規(guī)劃審批手續(xù)，即自始違法，導(dǎo)致簽訂的施工合同自始無效，很難通過補辦規(guī)劃等手續(xù)以補正施工合同效力。
（二）因違反招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)定導(dǎo)致施工合同無效
《施工合同司法解釋二》第一條、第九條至第十一條，分別就“黑白合同”及合同無效的處理原則等作出規(guī)定。首先，什么是“黑白合同”？早在2003年9月24日，全國人大常委會建筑法執(zhí)法檢查組組長李鐵映（時任副委員長）稱，“‘陰陽合同’，我看就是‘黑白合同’，其背后是追逐法外利潤，是腐敗，由此帶來了嚴(yán)重的安全隱患?！诤贤呛汀愅鯛敗灥模t早要出事，這不但是不規(guī)范，而且是違法甚至犯罪”。[3]該次執(zhí)法檢查認(rèn)為，“黑白合同”，是建筑工程搞虛假招投標(biāo)的具體體現(xiàn)，其存在主要有三個原因：一是當(dāng)前建筑市場由買方市場轉(zhuǎn)為賣方市場。近年來，施工企業(yè)發(fā)展過快，造成企業(yè)間惡性競爭、競相壓價，不得不屈從于建設(shè)單位的不合理、不合法要求。二是《建筑法》對建設(shè)單位缺乏規(guī)范。三是施工企業(yè)怕?！翱帐值馈钡拈_發(fā)商，開發(fā)商同樣怕?！翱帐值馈钡氖┕て髽I(yè)。建議加大對建設(shè)單位監(jiān)管力度，進(jìn)一步規(guī)范工程招投標(biāo)市場。至此，違反招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)定，分別訂立兩份（或以上）價款不一的施工合同的違規(guī)行為，由“陰陽合同”改稱為“黑白合同”?！昂诎缀贤钡谋憩F(xiàn)形式，除招標(biāo)人與中標(biāo)人再行訂立背離中標(biāo)合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議外，還包括其它變通的形式，像“明顯高于市場價格購買承建房產(chǎn)、無償建設(shè)住房配套設(shè)施、讓利、向建設(shè)單位捐贈財物等”，變相降低工程價款的違規(guī)行為。其次，“黑白合同”的處理原則?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十五條規(guī)定，中標(biāo)通知書對招標(biāo)人和中標(biāo)人具有法律效力。第四十六條規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人與中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！妒┕ず贤痉ń忉屢弧返诙粭l規(guī)定，當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過備案的中標(biāo)合同實質(zhì)性內(nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價款的根據(jù)?！妒┕ず贤痉ń忉尪返谝粭l第一款規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人另行訂立的建設(shè)工程施工合同約定的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價款等實質(zhì)性內(nèi)容，與中標(biāo)合同不一致，一方當(dāng)事人請求按照中標(biāo)合同確定權(quán)利義務(wù)的，人民法院應(yīng)予支持。由此看出，“黑白合同”本質(zhì)是背離了中標(biāo)通知書記載的實質(zhì)性內(nèi)容另行訂立其他“黑合同”，中標(biāo)通知書對招標(biāo)人與中標(biāo)人具有法律約束力。如中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)招標(biāo)人與中標(biāo)人依中標(biāo)通知書訂立的施工合同與備案的施工合同中有關(guān)工程造價等內(nèi)容約定不一致的，結(jié)算依據(jù)應(yīng)為前一份合同，而非備案合同。備案是為規(guī)范招投標(biāo)市場而采取的行政管理措施，司法解釋之所以提到備案，是便于法官查證中標(biāo)合同內(nèi)容，便于區(qū)分“黑”或“白”合同；備案本身并不是認(rèn)定“黑白合同”的標(biāo)準(zhǔn)。在建筑業(yè)改革中，先后出臺一批有關(guān)重構(gòu)招投標(biāo)市場誠信機(jī)制或簡化政府辦事程序的規(guī)范性文件，像國務(wù)院辦公廳《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》、2018年1月1日國家發(fā)改委發(fā)布的《招標(biāo)公告和公示信息發(fā)布管理辦法》、國家發(fā)改委、住建部等24個部委發(fā)布的《關(guān)于對公共資源交易領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開展聯(lián)合懲戒的備忘錄》等。由此，備案作為行政管理措施將逐步淡出招投標(biāo)市場，取而代之的是公開透明的信息發(fā)布機(jī)制。
應(yīng)明確的是，不屬必須招標(biāo)的工程建設(shè)項目，履行招投標(biāo)程序選任施工人的，也應(yīng)當(dāng)受到招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)制。2011年，國家發(fā)改委辦公廳函復(fù)最高人民法院民一庭稱，“《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條明確規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動，適用本法。因此，不論是否屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，市場主體選擇招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例相關(guān)規(guī)定。”此復(fù)函符合一般法理原則，雖然法律并未對某類商品的交易方式或提供某類服務(wù)的貿(mào)易模式作出統(tǒng)一的特別的規(guī)定，但市場經(jīng)營主體已選擇采用招投標(biāo)、拍賣、掛牌、競爭性談判等公開競買的交易形式的，就應(yīng)遵守規(guī)制相關(guān)特定交易模式的《招標(biāo)投標(biāo)法》《拍賣法》《政府采購法》《國土資源部招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》等相對應(yīng)的法律或其它規(guī)范性文件的規(guī)定。據(jù)此，無論是否屬必須招標(biāo)的工程建設(shè)項目，選擇招投標(biāo)方式的，均應(yīng)平等適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例的相關(guān)規(guī)定，似無法律適用的特別之處。
《施工合同司法解釋二》第九條規(guī)定，“但發(fā)包人與承包人因客觀情況發(fā)生了在招標(biāo)投標(biāo)時難以預(yù)見的變化而另行訂立建設(shè)工程施工合同的除外”。什么是“因客觀情況發(fā)生了在招標(biāo)投標(biāo)時難以預(yù)見的變化”？權(quán)威解讀為，“客觀情況變化必須達(dá)到改變了當(dāng)事人訂立合同基礎(chǔ)的程度，即變化后的客觀情況會直接導(dǎo)致當(dāng)事人重新決定是否訂立合同或者變更合同對價。如果不允許當(dāng)事人另行訂立合同，會導(dǎo)致當(dāng)事人利益嚴(yán)重失衡。本條的但書規(guī)定主要針對建筑市場變化大、影響建設(shè)工程施工的因素多等客觀情況，為平衡當(dāng)事人利益、實現(xiàn)實體公正而制定?！盵4]上述觀點所述的重大客觀情況變化，多為施工范圍、工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、施工工序、工期等發(fā)生較大變化，此類變化多為工程設(shè)計變更引發(fā)。實踐中，此類情形經(jīng)常發(fā)生，承發(fā)包雙方常常通過簽訂補充協(xié)議、往來函件、施工現(xiàn)場簽證、會談紀(jì)要、施工日志、監(jiān)理簽認(rèn)等經(jīng)濟(jì)洽商記錄形式變更原合同約定的相關(guān)內(nèi)容；即因為施工范圍等簽約的合同條件發(fā)生重大變化，在原合同條件基礎(chǔ)上簽訂的中標(biāo)合同所約定的內(nèi)容，需變更后才能繼續(xù)履行?！昂诎缀贤边m用的前提條件是合同條件沒有變化，簽訂工期、價款、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任、損失賠償?shù)扰c中標(biāo)合同不一致的一份或多份“黑”合同。適用本款規(guī)定的前提是，“因客觀情況發(fā)生了在招標(biāo)投標(biāo)時難以預(yù)見的變化”，與“黑白合同”的適用前提存在本質(zhì)區(qū)分?！安徽撌欠駥儆谝婪ū仨氝M(jìn)行招標(biāo)的項目，市場主體選擇招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例相關(guān)規(guī)定?！睋?jù)此，凡履行招投標(biāo)程序選任施工人的，“不論是否屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目”，均應(yīng)當(dāng)平等適用規(guī)制招投標(biāo)行為的法律規(guī)定，無需再作區(qū)分應(yīng)否必須招投標(biāo)。如合同條件發(fā)生重大變更，動搖簽約基礎(chǔ)的，“不論是否屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目”，均應(yīng)平等適用《合同法》第五章“合同的變更和轉(zhuǎn)讓”的相關(guān)條款規(guī)定處理，依法依約相應(yīng)變更原合同約定內(nèi)容后才能繼續(xù)實際履行，也無需再區(qū)分應(yīng)否必須招投標(biāo)。
事實上，隨著國務(wù)院“放管服”改革及建筑業(yè)改革，對必須招標(biāo)的范圍已大幅縮減。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》規(guī)定，完善招標(biāo)投標(biāo)制度，加快修訂《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，縮小并嚴(yán)格界定必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項目范圍，放寬有關(guān)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，防止工程建設(shè)項目實行招標(biāo)“一刀切”。在民間投資的房屋建筑中，探索由建設(shè)單位自主決定發(fā)包方式，并將依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項目納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺，遵循公平、公正、公開和誠信的原則，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為。進(jìn)一步簡化招標(biāo)投標(biāo)程序，盡快實現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)交易全過程電子化，推行網(wǎng)上異地評標(biāo)。對依法通過競爭性談判或單一來源采購方式確定供應(yīng)商的政府采購工程建設(shè)項目，符合相應(yīng)條件的應(yīng)當(dāng)頒發(fā)施工許可證。此段話語義清晰，就是要簡政放權(quán)，公開透明，與國務(wù)院推行的“放管服”改革結(jié)合起來，推動建筑業(yè)改革。2018年3月8日，國務(wù)院《關(guān)于<必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定>的批復(fù)》指出，《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》施行之日，原國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布的《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》同時廢止。2018年3月27日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》第四條規(guī)定，不屬于本規(guī)定第二條（全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目）、第三條（使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目）規(guī)定的情形的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目，必須招標(biāo)的具體范圍由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同國務(wù)院有關(guān)部門按照確有必要、嚴(yán)格限定的原則制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。2018年6月6日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目范圍規(guī)定》（【2018】843號）第一條規(guī)定，為明確必須招標(biāo)的大型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目范圍，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》，制定本規(guī)定。第二條規(guī)定，不屬于《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》第二條、第三條規(guī)定情形的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公共安全的項目，必須招標(biāo)的具體范圍包括：（一）煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源基礎(chǔ)設(shè)施項目；（二）鐵路、公路、管道、水運，以及公共航空和А1級通用機(jī)場等交通運輸機(jī)場設(shè)施項目；（三）電信樞紐、通信信息網(wǎng)絡(luò)等通信基礎(chǔ)設(shè)施項目；（四）防洪、灌溉、排澇、引（供）水等水利基礎(chǔ)設(shè)施項目；（五）城市軌道交通等城建項目。
此次改革體現(xiàn)了“該放的要放到位，該管的要管好”，體現(xiàn)了“確有必要和嚴(yán)格限定”原則，將原規(guī)定的12大類必須招標(biāo)的范圍縮減到5大類，大幅放寬對市場主體，特別是民營企業(yè)選擇發(fā)包形式的限制。據(jù)此，司法實務(wù)中常見的商品房住宅項目、教科文衛(wèi)體和旅游項目、市政工程項目、生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目等，均不屬于必須招標(biāo)項目。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將上述新規(guī)定作為裁判標(biāo)準(zhǔn)，放寬必須招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍；在過渡期內(nèi)的尚未審結(jié)的案件，應(yīng)適度從寬把握?？梢韵胍姡S上述改革措施深入貫徹實施，“由建設(shè)單位自主決定發(fā)包方式”的施工人選任模式將占據(jù)建筑市場主導(dǎo)地位，特別是占施工案件數(shù)量絕大多數(shù)的商品房、教科文衛(wèi)體和旅游、市政工程、生態(tài)環(huán)保等建設(shè)項目已允許自主發(fā)包，承發(fā)包雙方自主協(xié)商決定工程價款、工期、工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、施工范圍等施工合同主要條款，無需為了規(guī)避招標(biāo)投標(biāo)而訂立“黑白合同”及實施明招暗定、串標(biāo)投標(biāo)、泄露標(biāo)底、騙取中標(biāo)、招標(biāo)人違規(guī)談判、中標(biāo)人不履行合同義務(wù)等違規(guī)行為?！妒┕ず贤痉ń忉屢弧返谝粭l第三項有關(guān)必須招標(biāo)而未招標(biāo)或中標(biāo)無效的規(guī)定、第二十一條有關(guān)“黑白合同”的規(guī)定；《施工合同司法解釋二》第一條有關(guān)“黑白合同”的補充規(guī)定、第九條、第十條有關(guān)參照招投標(biāo)文件結(jié)算的有關(guān)規(guī)定、第十一條有關(guān)兩份工程價款不一樣的施工合同結(jié)算規(guī)定等條款將逐漸失去其作為司法解釋條款存在的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。
02 無效施工合同的處理原則
（一）有關(guān)無效合同的處理原則
《民法通則》第六十一條及《民法總則》第一百五十七條均規(guī)定，合同無效后，有過錯的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因此受收到的損失；各方都有過錯的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！逗贤ā返谖迨藯l規(guī)定，合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價補償。有過錯的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。即因無效合同取得的財產(chǎn)應(yīng)予返還，不能返還或者沒有必要返還的折價補償；因履行無效合同造成的損失，按照締約過錯分擔(dān)。
《施工合同司法解釋二》第三條規(guī)定，“建設(shè)工程施工合同無效，一方當(dāng)事人請求對方賠償損失的，應(yīng)當(dāng)就對方過錯、損失大小、過錯與損失之間的因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。損失大小無法確定，一方當(dāng)事人請求參照合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期、工程價款支付時間等內(nèi)容確定損失大小的，人民法院可以結(jié)合雙方過錯程度、過錯與損失之間的因果關(guān)系等因素作出裁判?！?br/> 本條是針對無效施工合同的法律后果作出的規(guī)定，是有關(guān)無效合同后續(xù)處理原則的規(guī)定，也是有關(guān)履行無效合同造成的損失應(yīng)如何承擔(dān)的規(guī)定。就此條規(guī)定，權(quán)威解讀為，“堅持以賠償實際損失為原則，但是建設(shè)工程施工合同糾紛具有特殊性、復(fù)雜性，司法實踐中，當(dāng)事人往往很難證明實際損失的具體數(shù)額，導(dǎo)致其難以獲得權(quán)利救濟(jì)。因此，在實際損失難以確定的情況下，《解釋》規(guī)定當(dāng)事人可以請求參照合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期、工程價款的支付時間等內(nèi)容確定損失大小?！盵5]“對于本條規(guī)定，有人擔(dān)心，在施工合同無效的情形下，參照合同約定計算損失，是否缺乏法律依據(jù)，可能造成合同無效按有效處理的效果。這種擔(dān)心并無必要。本條要解決的是合同無效后的損失計算問題。當(dāng)事人承擔(dān)的是締約過錯責(zé)任，而非違約責(zé)任，并非將無效合同作為有效合同處理?！盵6]
學(xué)理上，因施工合同無效導(dǎo)致?lián)p失賠償責(zé)任，屬締約過錯責(zé)任。締約過錯責(zé)任，是以先合同義務(wù)為前提的。先合同義務(wù)是指合同當(dāng)事人為締約而接觸磋商中，基于以誠信簽約為目的而產(chǎn)生的告知、保密、闡明、協(xié)助、保護(hù)等義務(wù)。在前契約階段，簽約主體一方或多方違反先合同義務(wù)具有的主觀上的過錯為締約過失；因締約過錯而給合同相對人造成損害并因此發(fā)生的民事責(zé)任為締約過錯責(zé)任。如簽約主體間惡意串通損害第三人利益，因雙方或者多方在簽約時均存在惡意，不存在惡意方過錯導(dǎo)致善意方受損的問題，一般不成立締約過錯責(zé)任。違約責(zé)任產(chǎn)生的前提是存在合同之債，因合同無效為自始無效，自合同成立時即不對合同相對人產(chǎn)生拘束力，不產(chǎn)生合同之債，違約責(zé)任即無從談起。如何認(rèn)定締約過錯責(zé)任呢？簡單說，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《合同法》第四十二條、第四十三條和第五十八條規(guī)定，結(jié)合具體案情，統(tǒng)籌作出判斷。
因締約過錯責(zé)任引發(fā)的損害賠償范圍如何確定？損害賠償對象為信賴?yán)?。一般說，信賴?yán)媸侵赣喖s人信賴合同成立并生效，因發(fā)生導(dǎo)致合同無效（不成立、撤銷等）的法定事由而遭受的損失。與之對應(yīng)的概念為履行利益，即全面實際履行合同所帶來的利益。顯而易見，信賴?yán)嬉话悴话男欣??！逗贤ā返谝话僖皇龡l規(guī)定，當(dāng)事人一方違約，給對方造成損失的，損失賠償額應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益，但不得超過違反合同一方訂立合同時預(yù)見到或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見到的因違反合同可能造成的損失。顯然，上述法條規(guī)定并結(jié)合《民法通則》《民法總則》《合同法》等其他規(guī)定說明，合同無效后因該合同取得的財產(chǎn)，應(yīng)予返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價補償。有過錯的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。合同有效與合同無效后果明顯存在區(qū)別，合同無效的情形下的賠償，不包括“合同履行后可能獲得的利益”。損害信賴?yán)娴膿p失，包括哪些內(nèi)容呢？一般說，信賴?yán)鎿p害包括直接損失（所受損害）和間接損失（所失利益）。其中，直接損失包括既有財產(chǎn)的減損；締約費用（吃住行花費、律師費、咨詢費等）；履約準(zhǔn)備費用（與建筑主材供應(yīng)商簽訂意向性協(xié)議、租賃塔吊等設(shè)備、倉儲保管建材、籌款建設(shè)用資金、為介紹人支付的費用等）；認(rèn)定合同無效前，已實際履行的合同部分產(chǎn)生的實際損失等。間接損失包括交易機(jī)會等。依據(jù)上述法理，信賴?yán)孢m用過失相抵原則；即受害人也有過錯的，相應(yīng)減輕主要過錯方責(zé)任。信賴?yán)鎿p害賠償并非全額等值賠償，而應(yīng)結(jié)合個案具體情形做具體分析。
結(jié)合上述法理和現(xiàn)行法律規(guī)定，《施工合同司法解釋二》第三條規(guī)定的賠償損失數(shù)額認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)綜合過錯大小，實際損失情況，締約過錯與實際損失間的因果關(guān)系，參照合同約定的工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期、付款時間等內(nèi)容確定損失大小，符合法理原則，符合現(xiàn)行法律規(guī)定，符合建筑市場實際。與其他市場的經(jīng)營秩序比較而言，建筑業(yè)違法違規(guī)現(xiàn)象普遍，認(rèn)定施工合同為無效的情形較多，正確理解和準(zhǔn)確適用無效施工合同的處理原則，就顯得十分重要。本條規(guī)定為處理無效施工合同的總原則及兜底條款，對處理無效施工合同糾紛案件起統(tǒng)領(lǐng)作用；如其他條款與之沖突，似應(yīng)優(yōu)先適用本條規(guī)定。
（二）司法解釋中有關(guān)無效合同相關(guān)規(guī)定及其相互關(guān)系
《施工合同司法解釋二》第三條、第十一條規(guī)定，《施工合同司法解釋一》第二條規(guī)定，都涉及對無效合同的處理，如何理解這三條規(guī)定之間的關(guān)系？
1、《施工合同司法解釋一》第二條規(guī)定與《施工合同司法解釋二》第三條、第十一條規(guī)定之間的關(guān)系。如上所述，《施工合同司法解釋二》第三條規(guī)定，是有關(guān)對施工合同無效法律后果按締約過錯原則承擔(dān)民事責(zé)任的總原則的規(guī)定?！妒┕ず贤痉ń忉屢弧返诙l規(guī)定，建設(shè)工程施工合同無效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗收合格，承包人請求參照合同約定結(jié)算工程價款的，應(yīng)予支持。此條為施工合同被認(rèn)定為無效后，按照什么標(biāo)準(zhǔn)折價補償，即據(jù)實結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。一般講，施工合同被認(rèn)定為無效，屬法律規(guī)定的不能返還或者沒有必要返還的情形，應(yīng)當(dāng)適用折價補償?shù)姆ǘㄌ幚矸桨?；該條規(guī)定講的就是參照施工合同約定的工程結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折價補償；但僅指存在一份無效施工合同的情形，而不包括多份施工合同均無效的情形。因此，依此條規(guī)定，在工程經(jīng)竣工驗收合格的前提下，承發(fā)包雙方應(yīng)參照無效施工合同中有關(guān)工程結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)、計算方法的約定內(nèi)容結(jié)算。對發(fā)包人或承包人來講，同時適用同一個折價補償或者說是據(jù)實結(jié)算的標(biāo)準(zhǔn)，可以避免無效施工合同均通過委托鑒定方式結(jié)算工程款。
《施工合同司法解釋二》第十一條規(guī)定“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程訂立的數(shù)份建設(shè)工程施工合同均無效，但建設(shè)工程質(zhì)量合格，一方當(dāng)事人請求參照實際履行的合同結(jié)算建設(shè)工程價款的，人民法院應(yīng)予支持。實際履行的合同難以確定，當(dāng)事人請求參照最后簽訂的合同結(jié)算建設(shè)工程價款的，人民法院應(yīng)予支持”，其中“參照實際履行的合同結(jié)算建設(shè)工程價款”或“參照最后簽訂的合同結(jié)算”，講的是，存在數(shù)份工程價款數(shù)額（結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)算方法）約定不一的無效的施工合同，在特定條件下，擇一適用某一份無效合同結(jié)算條款約定內(nèi)容，作為工程結(jié)算依據(jù)?！妒┕ず贤痉ń忉尪返谑粭l規(guī)定與《施工合同司法解釋一》第二條規(guī)定的適用條件不同，是“參照實際履行的合同結(jié)算建設(shè)工程價款”？還是“參照最后簽訂的合同結(jié)算”？還是應(yīng)參考其他什么標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算工程款？實際給付的工程款數(shù)額存在很大差異，事關(guān)承發(fā)包雙方重大利益。
2、《施工合同司法解釋二》第三條規(guī)定與第十一條規(guī)定之間的關(guān)系。如果為同一建設(shè)工程簽訂的數(shù)份施工合同均無效，且數(shù)份施工合同約定的工期、價款等施工合同的實質(zhì)性內(nèi)容不同，應(yīng)當(dāng)參照哪一份（或統(tǒng)籌綜合幾份）施工合同的約定結(jié)算工程款呢？
第十一條規(guī)定的“就同一建設(shè)工程訂立的數(shù)份建設(shè)工程施工合同”，主要包括哪些情形？實務(wù)中此類情況較多，主要表現(xiàn)形式為：第一種情況是，履行招投標(biāo)程序前，發(fā)包人已選定中標(biāo)人并與之違規(guī)簽訂施工合同或包括工期、價款、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、施工范圍、違約責(zé)任等施工合同主要內(nèi)容在內(nèi)的意向性協(xié)議，即“明招暗定”；此后，招標(biāo)人與中標(biāo)人又在形式上履行了招投標(biāo)程序并簽訂與前述施工合同（或意向性協(xié)議）的實質(zhì)性內(nèi)容不一致的備案的施工合同文本，即出現(xiàn)兩份或數(shù)份實質(zhì)性內(nèi)容不一致的施工合同。第二種情況是，履行合同過程中，由于設(shè)計變更導(dǎo)致施工范圍變化，工程量增加，工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提高等。在新的合同條件下，承發(fā)包雙方重新簽訂施工合同，導(dǎo)致新的施工合同或補充協(xié)議與原合同或主合同約定的結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)算方法不一致。第三種情況是，履行施工合同中，出現(xiàn)了鋼筋等建筑主材或人工費的市場價格陡然巨變，簽約時施工合同當(dāng)事人無法預(yù)測的客觀情況。為避免建筑業(yè)全行業(yè)或特定區(qū)域內(nèi)的建筑企業(yè)大面積虧損，地方政府針對總價合同發(fā)布階梯式調(diào)價文件，符合調(diào)價條件的當(dāng)事人（主要是施工人）請求按政府文件規(guī)定小幅調(diào)整（增）施工合同價款。第一種情形為招投標(biāo)中常見的違法違規(guī)情形；后兩種情形為合同變更的情形；這三種情形在合法性方面存在本質(zhì)區(qū)分。司法實務(wù)中，因第一種情形引發(fā)的糾紛案件居多，簡要介紹第一種情形發(fā)生的背景情況。招投標(biāo)程序包括：招標(biāo)項目批準(zhǔn)、招標(biāo)公告（要約邀請）、踏勘、投標(biāo)（要約）、開標(biāo)、評標(biāo)委員會評標(biāo)、中標(biāo)通知書（成立對雙方均有約束力的預(yù)約合同并強(qiáng)制簽訂本約）、簽訂施工合同文本（本約合同）、中標(biāo)人對施工合同義務(wù)的履行等。上述招投標(biāo)全流程并非招標(biāo)人所能全程把控，最終的中標(biāo)價，并非絕對體現(xiàn)發(fā)包人意志。一般說，按建筑市場供需關(guān)系，中標(biāo)價之下還有降價空間，還有施工企業(yè)愿以更低價格承攬訟爭工程建設(shè)項目。故，就一般情況而言，“明招暗定”的數(shù)份施工合同中有關(guān)工程價款約定內(nèi)容，在招投標(biāo)程序之外違規(guī)簽訂的施工合同多為低價合同，與履行招投標(biāo)程序簽訂后又在住建部門備案的那份施工合同相比較而言，合同價款更低。換句話說，中標(biāo)合同多為相對高價的施工合同。與之相反的少數(shù)情況是,為減少計稅基數(shù)達(dá)到避稅（或偷逃稅款）目的而簽訂“陰陽合同”，即中標(biāo)備案的施工合同約定的工程價款低于履行招投標(biāo)程序前簽訂的施工合同價款。
兩份或數(shù)份工程價款不一樣的施工合同，應(yīng)當(dāng)參照哪份合同約定結(jié)算工程款？依照《施工合同司法解釋二》第三條規(guī)定，施工合同無效，應(yīng)按締約過錯大小承擔(dān)信賴?yán)鎿p失。依此，上述第一種情形，因“明招暗定”違反《招標(biāo)投標(biāo)法》第五章的強(qiáng)制性效力性規(guī)定，導(dǎo)致施工合同無效。顯然，發(fā)包人（招標(biāo)人）為減少支付工程款而違規(guī)招標(biāo)，為導(dǎo)致施工合同無效的主要過錯方，應(yīng)承擔(dān)主要締約過錯責(zé)任，應(yīng)依《施工合同司法解釋二》第三條規(guī)定的綜合過錯大小，實際損失情況，締約過錯與實際損失間的因果關(guān)系等因素以確定承擔(dān)履行無效合同損失賠償責(zé)任，發(fā)包人（招標(biāo)人）作為主要過錯方應(yīng)承擔(dān)責(zé)任比例超過50%的主要過錯賠償責(zé)任。如按《施工合同司法解釋二》第十一條有關(guān)“參照實際履行的合同結(jié)算建設(shè)工程價款”、“參照最后簽訂的合同結(jié)算建設(shè)工程價款”的規(guī)定，承擔(dān)履行無效合同損失賠償責(zé)任，顯與導(dǎo)致施工合同無效的締約過錯責(zé)任無關(guān)，顯與第三條有關(guān)施工合同無效應(yīng)按締約過錯大小承擔(dān)信賴?yán)鎿p失的總原則不一致，必然出現(xiàn)締約過錯與損失間因果關(guān)系與法定原則相悖的后果。
3、針對數(shù)份價款不一的無效的施工合同文本，應(yīng)如何適用法律規(guī)定。個人觀點認(rèn)為，首先，如司法解釋有關(guān)無效合同后果處理原則的規(guī)定內(nèi)容與現(xiàn)行法律規(guī)定沖突的，優(yōu)先適用現(xiàn)行法律規(guī)定及一般基礎(chǔ)法理原則，即優(yōu)先適用《民法通則》第六十一條、《民法總則》第一百五十七條、《合同法》第五十八條規(guī)定等。
其次，針對同一工程建設(shè)項目簽訂的兩份或數(shù)份施工合同無效，對締約過錯大小、締約過錯與履行無效損失間的因果關(guān)系、如何按締約過錯大小以確定損失賠償數(shù)額等爭議內(nèi)容，因施工合同中有關(guān)上述內(nèi)容的約定無效，法官因此取得裁量權(quán)。合同有效情形下，合同當(dāng)事人應(yīng)依約全面實際履行，原則上，法官不享有裁量權(quán)；只有合同無效及合同沒有約定、約定不明等存在合同空白的情形下，法官才享有裁量權(quán)。施工合同司法解釋中有關(guān)施工合同無效法律后果的系列規(guī)定，旨在限縮（或者說規(guī)范）法官行使裁量權(quán)，但誰也不能否認(rèn)法官享有裁量權(quán)。針對無效合同行使裁量權(quán)，應(yīng)依照《民法通則》第六十一條、《民法總則》第一百五十七條、《合同法》第五十八條等規(guī)定；針對有效合同中未約定或約定不明等情形行使裁量權(quán)，應(yīng)依照《合同法》第六十一條至六十三條規(guī)定；裁量幅度，不宜超出合同當(dāng)事人履約預(yù)期、正常市場行情、合同當(dāng)事人間的交易慣例等。如上，如發(fā)包人為導(dǎo)致施工合同無效的主要締約過錯方，如參照實際履行的施工合同結(jié)算或參照最后簽訂的施工合同結(jié)算，發(fā)包人與合同有效情形比較而言反而少付了工程款，此結(jié)果未體現(xiàn)締約過錯，與合同法基本原則及法理相悖，可能誘使發(fā)包人惡意主張合同無效。相反，如因?qū)嶋H施工人過錯（轉(zhuǎn)包、違法分包、借用資質(zhì)施工等）導(dǎo)致施工合同無效，不應(yīng)支持包工頭等實際施工人提出的按總包合同結(jié)算以期獲取實際高于資質(zhì)企業(yè)的違法所得的訴訟請求，引導(dǎo)施工主體守法規(guī)范經(jīng)營。具體講，《施工合同司法解釋一》第二條規(guī)定，施工合同無效，經(jīng)竣工驗收合格，參照合同約定結(jié)算工程款。此條規(guī)定，限縮了法官據(jù)實結(jié)算的裁量權(quán)限?！督ㄔO(shè)工程施工合同司法解釋二》第十一條規(guī)定，“參照實際履行的合同結(jié)算建設(shè)工程價款”、“參照最后簽訂的合同結(jié)算”，旨在限縮法官就數(shù)份無效施工合同按締約過錯原則擇一或統(tǒng)籌確定據(jù)實結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)的裁量權(quán)限，但法官就個案行使裁量權(quán)時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用屬司法解釋特別規(guī)定的第十一條規(guī)定；當(dāng)?shù)谑粭l與第三條規(guī)定的精神沖突時，如上文所述，應(yīng)適用第三條規(guī)定。
第三，學(xué)理上，“參照實際履行的合同結(jié)算建設(shè)工程價款”中的“實際履行的”，應(yīng)為無效合同的簽約當(dāng)事人的真實意圖。合同無效，自始無效，當(dāng)然無效，對無效合同實行國家干預(yù)，無效合同具有不履行性；“若允許履行，則意味著允許當(dāng)事人實施不法行為”[7]故，原則講，在數(shù)份無效合同中，探究哪一份無效合同是簽約主體的真實意思，似并無實際意義；主張按簽約主體真實意思的那份無效的施工合同履行，似也不符合法理?！皡⒄兆詈蠛炗喌暮贤Y(jié)算”，針對同一標(biāo)的簽訂數(shù)份有效合同，按最后簽約的合同履行，符合法律有關(guān)合同變更的規(guī)定；但數(shù)份合同無效，按照最后簽約的合同履行，似法理依據(jù)并不充分。故，《施工合同司法解釋二》第三條規(guī)定，是涉及無效合同處理的總原則，兜底條款，與之沖突時，應(yīng)適用第三條規(guī)定。
第四，數(shù)份價款不一的施工合同無效，如何確定工程價款數(shù)額？法官就此行使裁量權(quán)時，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)否定和制裁違法行為的國家意志，統(tǒng)籌考量兩份或數(shù)份價款不一的施工合同的簽約履約的綜合因素后作出裁判，包括：導(dǎo)致施工合同無效的締約過錯？數(shù)份價款不一的施工合同存在的工程款差額是多少？施工主體已完工程施工質(zhì)量如何？是否在合理區(qū)間內(nèi)完工？發(fā)包人支付工程預(yù)付款、進(jìn)度款、甚至部分結(jié)算款的情形如何？簽約時，各類市場施工主體的網(wǎng)刊價（市場價格信息）；簽約主體是包工頭，還是低資質(zhì)的施工企業(yè)等。一般說，行使裁量權(quán)時綜合考量因素越多，裁量結(jié)果越合理。行使裁量權(quán)，應(yīng)體現(xiàn)國家意志和法律精神，體現(xiàn)締約過錯原則，符合建筑市場實際，實現(xiàn)與締約過錯責(zé)任相適應(yīng)的利益平衡，不宜讓違法違規(guī)的市場主體從不法行為中獲益，無論施工主體是否為以農(nóng)民工為主的包工頭。如上所說，隨“由建設(shè)單位自主決定發(fā)包方式”等建筑業(yè)改革措施落地貫徹實施，兩份或以上價款不一的施工合同均無效的情形將劇減或不復(fù)存在，《建設(shè)工程施工合同司法解釋二》第十一條規(guī)定，也將因缺乏規(guī)制對象而失去現(xiàn)實存在的指導(dǎo)意義。
03 工程價款優(yōu)先受償權(quán)
《施工合同司法解釋二》第十七條至第二十三條，共七條，分別對工程價款優(yōu)先受償權(quán)的下列情形作出規(guī)定：施工合同效力對工程價款優(yōu)先受償權(quán)的影響；裝飾裝修分包工程或其他分包合同承包人，是否享有優(yōu)先受償權(quán)；承包人對質(zhì)量合格的未完工程享有優(yōu)先受償權(quán)；工程價款優(yōu)先受償權(quán)的受償范圍為工程款，不包括利息、違約金、損害賠償?shù)龋恍惺箖?yōu)先受償權(quán)的期限為六個月，自應(yīng)給付工程款之日起算；約定限制或放棄工程價款優(yōu)先受償權(quán)，如損害建筑工人利益，該約定無效。具體講：
（一）施工合同效力對工程價款優(yōu)先受償權(quán)的影響
《施工合同司法解釋二》第十七條規(guī)定，“與發(fā)包人訂立建設(shè)工程施工合同的承包人，根據(jù)合同法第二百八十六條規(guī)定請求其承建工程的價款就工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償?shù)?，人民法院?yīng)予支持?！?br/>依此規(guī)定，一是，“與發(fā)包人訂立建設(shè)工程施工合同”，從表述習(xí)慣上看，一般是指有效的施工合同；如針對無效施工合同作出的特別規(guī)定，表述習(xí)慣上，需特別指出“施工合同無效，……”；二是，“承包人”的表述方式，為有效施工合同中的施工主體；如施工合同無效，施工主體表述為“實際施工人”；三是，“與發(fā)包人訂立建設(shè)工程施工合同的承包人”，一般是指工程總承包人；專業(yè)分包人一般是與總承包人訂立分包合同，而不是直接與發(fā)包人訂立分包合同，無權(quán)直接向發(fā)包人請求支付工程欠款；因不存在工程欠款，故，談不上工程價款優(yōu)先受償權(quán)問題。依《建筑法》第二十九條規(guī)定，應(yīng)由總承包人發(fā)包分包工程；依《施工合同司法解釋一》第十二條第一款第三項規(guī)定，發(fā)包人指定分包造成分包工程質(zhì)量缺陷的，應(yīng)承擔(dān)過錯責(zé)任。具體講，《合同法》《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等法律、法規(guī)講到有效施工合同的施工主體時，分別表述為：承包人、總承包人、承包單位、總承包單位、建筑施工企業(yè)、施工人等；《施工合同司法解釋一》第一條、第四條、第二十六條等條文規(guī)定，為區(qū)分有效施工合同中的施工主體的上述表述方式，創(chuàng)設(shè)了“實際施工人”的概念，專指施工合同無效情形下，從事施工作業(yè)的自然人或法人，包括低于法定資質(zhì)的施工企業(yè)，或無施工資質(zhì)的工貿(mào)企業(yè)，或不具備施工資質(zhì)的包工頭等。《施工合同司法解釋二》第二十四條規(guī)定，實際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，人民法院應(yīng)當(dāng)追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案第三人……。即，《施工合同司法解釋二》為區(qū)分有效施工合同中的施工主體與無效施工合同中的施工主體，繼續(xù)沿用《施工合同司法解釋一》創(chuàng)設(shè)的“實際施工人”的特定概念，旨在區(qū)分有效與無效兩種情形下，施工主體的不同表述。故，原則上講，從第十七條規(guī)定的文義內(nèi)容理解，工程價款優(yōu)先受償權(quán)，僅適用于有效的施工合同的總承包人，而不適用于無效施工合同，也不適用于分包工程的分包人。依此意理解該條文，符合《合同法》第二百八十六條規(guī)定蘊含的法理，便于法官裁判，符合主流學(xué)術(shù)觀點，有利于發(fā)揮法律制度的正向引導(dǎo)作用，有利于規(guī)范建筑市場競爭秩序。
《施工合同司法解釋二》第十九條規(guī)定，建設(shè)工程質(zhì)量合格，承包人請求其承建工程的價款就工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。依此規(guī)定，建設(shè)工程質(zhì)量合格，也是享有優(yōu)先權(quán)的前提條件之一。從第十九條的文義內(nèi)容看，一是，因第二十條規(guī)定有“未竣工的建設(shè)工程質(zhì)量合格”的表述內(nèi)容；本條“建設(shè)工程質(zhì)量合格”的表述，應(yīng)是指建設(shè)工程竣工經(jīng)驗收合格，即訟爭工程屬已完工程并經(jīng)綜合驗收合格。二是，建設(shè)工程竣工經(jīng)驗收合格，是進(jìn)行工程結(jié)算的前提和基礎(chǔ)。按施工流程支付的工程款分別為：預(yù)付款、進(jìn)度款、結(jié)算款、保修金等，已完工程質(zhì)量合格為支付進(jìn)度款前提；工程竣工并經(jīng)竣工驗收合格，是支付工程結(jié)算款的前提；保修金為履行施工合同的瑕疵擔(dān)保責(zé)任。綜上，付款與質(zhì)量間存在一定的因果關(guān)系；《施工合同司法解釋一》第三條規(guī)定，工程質(zhì)量不合格，修復(fù)后的建設(shè)工程經(jīng)竣工驗收仍不合格的，不僅不支付工程款，承包人還應(yīng)按過錯承擔(dān)工程質(zhì)量違約或索賠責(zé)任。既然支付工程款的條件不成就，就更談不上工程價款優(yōu)先受償權(quán)了。故，建設(shè)工程質(zhì)量合格，也是取得工程價款優(yōu)先權(quán)的先決條件，理由是顯而易見的。
權(quán)威觀點認(rèn)為，“《施工合同司法解釋二》以保障建設(shè)工程質(zhì)量為首要價值選擇，規(guī)定承包人行使建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)必須以建設(shè)工程質(zhì)量合格為條件。同時，鑒于建設(shè)工程領(lǐng)域特有的資質(zhì)與招標(biāo)投標(biāo)管理要求，實踐中建設(shè)工程施工合同無效的情況較為常見?！妒┕ず贤痉ń忉尪凡⑽磳⒔ㄔO(shè)工程施工合同有效作為承包人行使建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)的條件，以保護(hù)農(nóng)民工等建筑工人的合法利益?！盵1]即“在制定《施工合同司法解釋二》過程中，考慮了多重價值取向，包括保障建設(shè)工程質(zhì)量、保護(hù)農(nóng)民工等弱勢群體利益、維護(hù)建筑市場秩序、促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展、平衡當(dāng)事人各方利益等。其中，保障建設(shè)工程質(zhì)量、保護(hù)人民群眾人身和財產(chǎn)安全始終居第一位。這是最高人民法院制定建設(shè)工程司法解釋和司法政策、指導(dǎo)下級法院審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件的首要價值選擇。因此，保障建設(shè)工程質(zhì)量這一精神貫穿于《施工合同司法解釋二》的始終?！盵2]“因此，在建設(shè)工程質(zhì)量合格的情況下，保護(hù)農(nóng)民工等建筑工人的利益就屬于優(yōu)先考慮的價值取向。這也是符合合同法第二百八十六條的立法精神?！盵3]故，權(quán)威觀點認(rèn)為，工程價款優(yōu)先受償權(quán)制度的價值取向是保護(hù)農(nóng)民工等建筑工人的利益，而非對建設(shè)工程施工合同當(dāng)事人予以特別保護(hù)。工程價款優(yōu)先受償權(quán)行使的首要條件是工程質(zhì)量合格，而非施工合同有效。主要理由為：施工領(lǐng)域特有的資質(zhì)與招投標(biāo)管理要求，導(dǎo)致施工合同無效的情形較為普遍。如以合同有效為條件，會導(dǎo)致大量的承包人享有的工程價款優(yōu)先受償權(quán)落空。建筑市場上，承包人整體處于弱勢地位，決策權(quán)主要在發(fā)包人一方。如果以合同有效作為承包人享有工程價款優(yōu)先受償權(quán)的前提條件，不僅無助于緩解施工合同無效情況較多的現(xiàn)狀，甚至可能增加發(fā)包人道德風(fēng)險，形成負(fù)面激勵。
學(xué)理上講，依法律規(guī)定，施工合同無效，因建筑材料、建筑工人勞務(wù)、建筑施工企業(yè)管理費用等均已物化到建筑產(chǎn)品中，屬事實上不能返還的情形，應(yīng)當(dāng)折價補償。一般認(rèn)為，民事合同無效，合同當(dāng)事人享有的折價補償?shù)恼埱髾?quán)基礎(chǔ)是返還物權(quán)的請求權(quán)或返還不當(dāng)?shù)美膫鶛?quán)的請求權(quán)。此兩種請求權(quán)，均是脫離原合同性質(zhì)而享有的無效合同的補償、救濟(jì)的民事權(quán)利。此時享有的物權(quán)請求權(quán)或不當(dāng)?shù)美埱髾?quán)，是基于建筑材料、勞務(wù)等物或勞務(wù)等的投入而享有的折價補償?shù)让袷聶?quán)利，而非針對建造物而享有的建造費用、物權(quán)等民事權(quán)利，性質(zhì)上不是工程價款請求權(quán)。同時，法律還規(guī)定，有過錯的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因合同無效所受到的損失，雙方都有過錯的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在不能返還建筑材料、勞務(wù)等有形或無形財產(chǎn)的情形下，通過損害賠償?shù)姆绞交謴?fù)原狀，損壞賠償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)為締約過錯責(zé)任，而非侵權(quán)責(zé)任法上的侵權(quán)責(zé)任。多數(shù)情形下，施工企業(yè)對導(dǎo)致施工合同無效存在締約過錯，可能大于發(fā)包人，也可能小于發(fā)包人，常見的導(dǎo)致施工合同無效的原因，包括：違反《招標(biāo)投標(biāo)法》第五章規(guī)定的中標(biāo)無效的情形；轉(zhuǎn)包、違法分包、肢解發(fā)包；建筑產(chǎn)品為違法建筑；施工企業(yè)不具備建筑市場準(zhǔn)入條件等。上述情形下，承包人均存在大小不等的締約過錯，如認(rèn)定實際施工人享有工程價款優(yōu)先受償權(quán)，似與法理不符。
學(xué)理上，工程價款優(yōu)先受償權(quán)適用于有效的施工合同，而不適用無效施工合同，似更為穩(wěn)妥?！昂贤ǖ?86條所規(guī)定的建筑工程優(yōu)先受償權(quán)，應(yīng)是基于有效合同而發(fā)生的合同價款，對于無效合同中的實際施工人不能享有優(yōu)先受償權(quán)。”[4]“優(yōu)先權(quán)有效存在的前提，是優(yōu)先權(quán)所擔(dān)保的債權(quán)有效存在且符合法律規(guī)定的特種債權(quán)的范圍?！盵5]“建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)所擔(dān)保的主債權(quán)必須是基于建設(shè)工程合同所生之債權(quán)。該建設(shè)工程承包合同必須是有效合同，如果承包合同無效，則承包人不享有建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)?！盵6]總之，學(xué)理上，只有有效施工合同的總承包人才享有工程價款優(yōu)先受償權(quán)。但，考慮到建筑市場違法違規(guī)現(xiàn)象普遍存在的現(xiàn)實，使長期束之高閣的工程價款優(yōu)先受償權(quán)制度得以在司法實踐中發(fā)揮應(yīng)有作用，作為權(quán)宜之策，司法解釋適度放寬適用工程價款優(yōu)先受償權(quán)適用范圍，以保護(hù)勞動者應(yīng)得的薪酬，也是有一定的積極意義。但也應(yīng)當(dāng)看到，即便放低保護(hù)施工主體門檻，對無效施工合同的實際施工人，比照《合同法》第二百八十六條規(guī)定，以司法解釋規(guī)定形式，賦予實際施工人以工程價款優(yōu)先受償權(quán)，也應(yīng)對實際施工人完成的工程量及施工質(zhì)量同時作出最低標(biāo)準(zhǔn)的限制性規(guī)定，保留一定的門檻。否則，后果難以設(shè)想。
個人認(rèn)為，比照合同法規(guī)定，享有工程價款優(yōu)先受償權(quán)的實際施工人，至少應(yīng)是獨立完成訟爭工程建設(shè)項目基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)施工并經(jīng)中間驗收合格；否則，可能出現(xiàn)在施工現(xiàn)場短期施工的眾多的實際施工人都主張享有工程價款優(yōu)先受償權(quán)，法官根本分不清到底有幾個施工隊或幾個自然人在現(xiàn)場施工，以及他們之間是各自獨立還是存在從屬關(guān)系，工程量是多少，工程欠款是多少。如認(rèn)定存在小額工程欠款的實際施工人享有工程價款優(yōu)先受償權(quán)，有權(quán)以拍賣變價在建工程的形式償付小額工程欠款，將嚴(yán)重?fù)p害土地及地上附著物的所有權(quán)人享有的物權(quán)；因拍賣所得的款項中主要不是在建建筑物的財產(chǎn)價值，而是建筑物所占宗地使用權(quán)的市場價格，小額工程欠款與宗地的市場價格相比是微不足道的、九牛一毛，為一筆小額工程欠款去拍賣宗地使用權(quán)人享有的用益物權(quán)，客觀上將嚴(yán)重?fù)p害權(quán)利人享有的物權(quán)。故，司法解釋適度放寬適用工程價款優(yōu)先受償權(quán)適用范圍，但需評估并明確放寬的尺度和標(biāo)準(zhǔn)，以便執(zhí)法統(tǒng)一。暫時撇開法理不談，僅就實際效果而言，是否以施工合同有效作為享有工程價款優(yōu)先受償權(quán)的前提條件，前述兩種觀點各有千秋，對建筑市場的影響和效果，也有待于實踐檢驗。但即使理解為無效施工合同的施工主體享有工程價款優(yōu)先受償權(quán)，也僅應(yīng)理解為是為遷就建筑市場實際情況而作出的權(quán)宜之策。從長遠(yuǎn)看，回歸法理和法條本身所蘊涵的法律精神，才是執(zhí)法者的必由之路。
（二）裝修裝飾工程款是否就承建工程享有工程價款優(yōu)先受償權(quán)
《施工合同司法解釋二》第十八條規(guī)定，“裝飾裝修工程的承包人，請求裝飾裝修工程價款就該裝飾裝修工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)予支持，但裝飾裝修工程的發(fā)包人不是該建筑物的所有權(quán)人的除外?！?br/>早在2004年12月8日，最高人民法院就以（2004）民一他字第14號《關(guān)于裝修裝飾工程款是否享有合同法第286條規(guī)定的優(yōu)先受償權(quán)的函復(fù)》認(rèn)為，裝飾裝修工程屬于建設(shè)工程，可以適用《合同法》第二百八十六條關(guān)于優(yōu)先受償權(quán)的規(guī)定，但裝飾裝修工程的發(fā)包人不是該建筑物所有權(quán)人或者承包人與該建筑物的所有權(quán)人之間沒有合同關(guān)系的除外。享有優(yōu)先受償權(quán)的承包人只能在建筑物因裝飾裝修而增加價值的范圍內(nèi)優(yōu)先受償。比對看出，二者規(guī)定內(nèi)容一致，也就是說，最高人民法院已將針對個案的批復(fù)上升為司法解釋條文。
什么是裝飾裝修工程？2002年2月26日，住建部發(fā)布《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》，對“城市從事住宅室內(nèi)裝飾裝修活動”實施監(jiān)督管理?！督ㄖā贰督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范建筑市場秩序》等法律、法規(guī)、規(guī)范性文件規(guī)定，重點在于監(jiān)督裝飾裝修工程中擅自變動房屋建筑主體和承重結(jié)構(gòu)的問題。整體講，室內(nèi)裝飾裝修工程有別于《建筑法》調(diào)整的“各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的的線路、管道、設(shè)備的安裝活動”，不屬于建筑類法律的調(diào)整范圍；但外玻璃幕墻、室內(nèi)大堂裝潢等工裝工程，可能成為施工合同中的專業(yè)分包工程。個人認(rèn)為，如司法解釋本意也要賦予其他與發(fā)包人不存在合同關(guān)系的專業(yè)分包人以工程價款優(yōu)先受償權(quán)，同樣需要設(shè)置最低保護(hù)門檻，還需要協(xié)調(diào)平衡保護(hù)發(fā)包人、總承包人、發(fā)包人債權(quán)人等各方主體的合法權(quán)益。
（三）關(guān)于建設(shè)工程價款優(yōu)先受償?shù)姆秶?br/>《施工合同司法解釋二》第二十一條規(guī)定，“承包人建設(shè)工程價款優(yōu)先受償?shù)姆秶勒諊鴦?wù)院有關(guān)行政主管部門關(guān)于建設(shè)工程價款范圍的規(guī)定確定。承包人就逾期支付建設(shè)工程價款的利息、違約金、損害賠償金等主張優(yōu)先受償?shù)模嗣穹ㄔ翰挥柚С?。?br/>此條規(guī)定與《最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)問題的批復(fù)》（以下簡稱《批復(fù)》）比較而言，《批復(fù)》限定為承包人在建設(shè)工程施工中實際支出的費用，缺乏可操作性，在實踐中適用的效果并不理想。司法解釋將工程價款優(yōu)先受償權(quán)范圍確定為，依照國務(wù)院有關(guān)行政主管部門關(guān)于建設(shè)工程價款范圍的規(guī)定，與《批復(fù)》相比，增加工程款利潤優(yōu)先受償，便于司法實務(wù)操作，減少因過度鑒定引發(fā)的訴累。同時，為平衡承發(fā)包雙方、貸款銀行、發(fā)包人的其他債權(quán)人等市場主體各方利益，發(fā)包人逾期支付工程款產(chǎn)生的利息，不能優(yōu)先受償。上述規(guī)定解決了困擾優(yōu)先受償權(quán)制度法理適用的難題，不用再將不受保護(hù)的工程款利潤，從工程款中通過鑒定等方式單獨剝離出來予以剔除。事實上，從工程款中將利潤部分單獨剝離出來予以剔除，是不可能完成的任務(wù)，《批復(fù)》的相關(guān)規(guī)定自頒布實施之日起，就不可能得到有效的貫徹執(zhí)行。就此，作出的權(quán)威解讀為，“目前，國務(wù)院有關(guān)行政主管部門關(guān)于建設(shè)工程價款范圍的規(guī)定主要有，住建部、財政部印發(fā)的《建筑安裝工程項目組成》（建標(biāo)（2013）44號）第一條第一款規(guī)定，建筑安裝工程費用項目按費用構(gòu)成要素組成劃分為人工費、材料費、施工機(jī)具使用費、企業(yè)管理費、利潤、規(guī)費和稅金。原建設(shè)部《建設(shè)工程施工發(fā)包與承包價格管理暫行規(guī)定》規(guī)定建設(shè)工程價款包括三部分：成本（直接成本、間接成本）、利潤和稅金，因此，無論以哪種方式計算，建設(shè)工程價款中的利潤都可以優(yōu)先受償?！盵7]
因此，《施工合同司法解釋二》第二十一條規(guī)定的工程價款優(yōu)先受償?shù)姆秶ɡ麧?，不包括利息、違約金、損害賠償金等，符合法理，符合建筑市場實際，也便于實務(wù)操作，意義重大，解決了長期困擾審判實務(wù)的難題。
（四）行使建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)的期限
《施工合同司法解釋二》第二十二條規(guī)定，“承包人行使建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)的期限為六個月，自發(fā)包人應(yīng)當(dāng)給付建設(shè)工程價款之日起算。”《批復(fù)》第四條規(guī)定，建設(shè)工程承包人行使優(yōu)先權(quán)的期限為六個月，自建設(shè)工程竣工之日或者建設(shè)工程約定的竣工之日起計算。自2002年《批復(fù)》頒布實施以來，此條規(guī)定始終存在較大爭議，許多建設(shè)規(guī)模相對較大的工程建設(shè)項目尚未完成結(jié)算就已超過工程價款優(yōu)先受償權(quán)行使期限，導(dǎo)致總承包人喪失優(yōu)先受償權(quán)。實務(wù)中，因設(shè)計變更等原因?qū)е鹿こ萄悠诘那闆r也常見，合同當(dāng)事人未必通過及時簽訂補充協(xié)議等形式順延工期，也會因超過約定竣工之日而失權(quán)。本條將行使工程價款優(yōu)先受償權(quán)期限的起算時點修訂為“應(yīng)當(dāng)給付建設(shè)工程價款之日”，從根本上彌補了《批復(fù)》中原規(guī)定的不足，為總承包人行使工程價款優(yōu)先受償權(quán)提供了時限上的保障，應(yīng)予充分肯定。
04 實際施工人的司法救濟(jì)
實際施工人為無效施工合同中實際從事工程建設(shè)作業(yè)的施工主體，多為低資質(zhì)的建筑施工企業(yè)或包工頭帶領(lǐng)下的農(nóng)民工。
建筑業(yè)，建筑工人多為農(nóng)民工。進(jìn)城務(wù)工初期，因缺乏技術(shù)、資金等工程建設(shè)生產(chǎn)要素，都在建筑業(yè)下游從事簡單勞動。目前，施工現(xiàn)場從事技術(shù)、管理等的施工骨干也多是農(nóng)民工。拖欠農(nóng)民工工資，在建筑業(yè)多發(fā)，欠款數(shù)額大，涉及的農(nóng)民工人數(shù)眾多，涉及公共利益，是近年來國家重點關(guān)注的社會問題。隨著國家對農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)力度逐步加大和建筑業(yè)改革進(jìn)程加快，國家有權(quán)機(jī)關(guān)先后頒布實施規(guī)范性文件預(yù)防并減少拖欠工程款；像國務(wù)院《政府投資條例》規(guī)定，政府投資建設(shè)項目不得由施工單位墊資施工；全國人大法工委《對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目工程竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》明確，不宜以審計結(jié)論為依據(jù)核減施工合同約定的工程款結(jié)算數(shù)額；工信部就《及時支付中小企業(yè)款項管理辦法（征求意見稿）》，向社會各界公開征求意見等。國家公權(quán)力部門也制訂并實施了諸多舉措，以預(yù)防并減少拖欠農(nóng)民工工資；像政府制定農(nóng)民工工資保證金制度、公共工程預(yù)付款制度，設(shè)立政府各部門間的農(nóng)民工維權(quán)聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)協(xié)助農(nóng)民工起訴維權(quán)機(jī)制，政府勞動監(jiān)察部門加大欠薪維權(quán)力度等，為農(nóng)民工欠薪維權(quán)提供了有效的幫助，農(nóng)民工欠薪現(xiàn)象已大幅減少。從長遠(yuǎn)看，國家應(yīng)加大力度引導(dǎo)農(nóng)民工與勞務(wù)分包企業(yè)簽約從業(yè)，不斷提升自身技能，增強(qiáng)競爭力，而不應(yīng)隨包工頭違規(guī)包工攬活。隨改革深化，裝配式建筑比例將大幅提升，在施工現(xiàn)場作業(yè)施工的建筑工人也將大幅減少。
從長遠(yuǎn)看，司法機(jī)關(guān)對建筑業(yè)各方主體應(yīng)堅持平等保護(hù)原則，不宜因強(qiáng)調(diào)對包工頭及農(nóng)民工的維權(quán)保護(hù)，而損害有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)、發(fā)包人、債權(quán)銀行、其他債權(quán)人的合法權(quán)益。此外，即使要凸顯對農(nóng)民工維權(quán)的傾斜保護(hù)，保護(hù)水準(zhǔn)也不宜脫離建筑市場實際，保護(hù)的內(nèi)涵更多的是救濟(jì)，是最低生存保障的救濟(jì)，不能因為強(qiáng)調(diào)重點保護(hù)而使得工頭或農(nóng)民工獲得超出規(guī)則以外的額外利潤。因包工頭并不支付社會保險費用、稅費，間接費中的管理費支出遠(yuǎn)少于有資質(zhì)施工企業(yè)；施工能力、管理經(jīng)驗、資金準(zhǔn)備等方面也遠(yuǎn)低于正規(guī)的施工企業(yè)。在無效施工合同中，包工頭取費應(yīng)低于總包等正規(guī)施工企業(yè)，只此，才符合市場行情；反之，高于資質(zhì)企業(yè)取費，顯然是不合理的，還會引發(fā)反向?qū)蜃饔?，加劇市場上的無序競爭。司法實踐表明，諸多司法解釋中有類似保護(hù)公民居住權(quán)、生存權(quán)等非民事權(quán)益的規(guī)定，依這些司法解釋規(guī)定裁判的個案或多或少存在著這樣或那樣的弊端，總體看裁判效果并不理想，并沒有實現(xiàn)制度安排的初衷。主要是因為，法律本身就是利益平衡的結(jié)果，司法解釋針對特定弱勢群體作出予以特別保護(hù)的規(guī)定，實質(zhì)是對特定法律關(guān)系各方主體利益的再平衡，必然減損弱勢群體相對人的民事權(quán)益，對失衡的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系予以短期微調(diào)，相對人似能夠承受；如長期實施，必然引起相對人反彈，派生出新的不合理及新的不平衡，司法無此職能，也無此權(quán)威，也是不能承受的。故，嚴(yán)格依法依理就是最客觀最公正的。
《施工合同司法解釋一》第二十六條第一款規(guī)定，“實際施工人以轉(zhuǎn)包人、違法分包人為被告起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！币馑际?，發(fā)包人與總承包人、總承包人與轉(zhuǎn)承包人或違法分包的承包人（實際施工人）等形成一手或多手轉(zhuǎn)包、違法分包合同，各手施工合同關(guān)系無論合同效力如何，均屬各自獨立的施工合同關(guān)系。相對性是債的基礎(chǔ)，物權(quán)為對世權(quán)，債權(quán)具有相對性，突破相對性是違背法理的。實際施工人以轉(zhuǎn)包人、違法分包人提起訴訟的，以不突破合同相對性為法律適用原則，只能以本手施工合同的相對人為被告提起訴訟，本條第一款規(guī)定的核心意義在于以不突破合同相對性為原則。第二款規(guī)定，“實際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，人民法院可以追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案當(dāng)事人。發(fā)包人只在欠付工程價款范圍內(nèi)對實際施工人承擔(dān)責(zé)任?！苯ㄖ袌鲋?，存在著因多手轉(zhuǎn)包上手失聯(lián)或無付款能力等，造成嚴(yán)重拖欠勞務(wù)分包工程款，進(jìn)而拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，危及社會穩(wěn)定，對此，第二款規(guī)定，準(zhǔn)許實際施工人在特定條件下突破合同相對性向與其沒有合同關(guān)系的總承包人或發(fā)包人追索工程欠款。即，為農(nóng)民工群體維權(quán)的特殊需要，違背合同相對性的基本法理原則，賦予實際施工人以訴權(quán)，準(zhǔn)許其通過突破合同相對性的特殊的救濟(jì)途徑維權(quán)，某種意義上說，是為了階段性的社會公共利益，暫時作出的背離法理的制度安排。從長遠(yuǎn)看，此款規(guī)定屬權(quán)宜之策，欠薪等社會問題基本解決時，終歸要回歸傳統(tǒng)法理和現(xiàn)行法律規(guī)定，實際施工人應(yīng)當(dāng)按照合同相對性原則行使訴權(quán)。
2004年，最高法院負(fù)責(zé)人就《建設(shè)工程合同司法解釋一》答記者問中談到，“從建筑市場的情況看，承包人與發(fā)包人訂立建設(shè)工程施工合同后，往往又將建設(shè)工程轉(zhuǎn)包或者違法分包給第三人，第三人就是實際施工人。按照合同的相對性來講，實際施工人應(yīng)當(dāng)向與其有合同關(guān)系的承包人主張權(quán)利，而不應(yīng)當(dāng)向發(fā)包人主張權(quán)利。但是從實際情況看，有的承包人將工程轉(zhuǎn)包收取一定的管理費用后，沒有進(jìn)行工程結(jié)算或者對工程結(jié)算不主張權(quán)利，由于實際施工人與發(fā)包人沒有合同關(guān)系，這樣導(dǎo)致實際施工人沒有辦法取得工程款，而實際施工人不能得到工程款則直接影響農(nóng)民工工資的發(fā)放。因此，如果不允許實際施工人向發(fā)包人主張權(quán)利，不利于農(nóng)民工利益的保護(hù)。”此段表述，充分說明本條第二款立法本意。
2015年12月24日，最高人民法院民一庭庭長程新文在第八次全國法院民事商事審判工作會議講話，即《關(guān)于當(dāng)前民事審判工作中的若干具體問題》講到，“對于《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十六條規(guī)定，目前實踐中執(zhí)行的比較混亂，我特別強(qiáng)調(diào)一下，要根據(jù)該條第一款規(guī)定嚴(yán)守合同相對性原則，不得隨意擴(kuò)大該條第二款規(guī)定的適用范圍，只有在欠付勞務(wù)分包工程款導(dǎo)致無法支付勞務(wù)分包關(guān)系中農(nóng)民工工資時，才可以要求發(fā)包人在欠付工程價款范圍內(nèi)對實際施工人承擔(dān)責(zé)任，不能隨意擴(kuò)大發(fā)包人責(zé)任范圍?！贝送?，在司法解釋頒布實施的15年內(nèi)，最高人民法院不間斷地以領(lǐng)導(dǎo)講話、發(fā)布典型案例、頒布指導(dǎo)性文件等多種形式，反復(fù)強(qiáng)調(diào)不能擴(kuò)大第二十六條第二款的適用范圍。
“為黨和國家政策，加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)”[8]，《施工合同司法解釋二》較《施工合同司法解釋一》而言，以多角度進(jìn)一步強(qiáng)化了對實際施工人的保護(hù)。具體講，一是，《建設(shè)工程合同司法解釋二》第二十四條規(guī)定，對《施工合同司法解釋（一）》第二十六條第二款規(guī)定進(jìn)行了完善。首先，明確規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案第三人；其次，規(guī)定要在查明發(fā)包人欠付轉(zhuǎn)包人或者違法分包人建設(shè)工程價款的數(shù)額后，判決發(fā)包人在欠付建設(shè)工程價款范圍內(nèi)對實際施工人承擔(dān)責(zé)任。這既有利于實際施工人權(quán)利的實現(xiàn)，也有利于防止發(fā)包人陷入過多的訴訟和糾紛之中。二是，《建設(shè)工程合同司法解釋二》第二十五條規(guī)定，規(guī)定實際施工人有權(quán)對發(fā)包人提起代位權(quán)訴訟，以期進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)民工等建筑工人權(quán)益的保護(hù)。三是，為加強(qiáng)對農(nóng)民工等建筑工人合法權(quán)益的保護(hù)，《建設(shè)工程合同司法解釋二》第二十三條規(guī)定，還對承包人處分建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)作了限制，規(guī)定發(fā)包人與承包人約定放棄或者限制建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)，不得損害建筑工人利益。[9]四是，權(quán)威觀點認(rèn)為，無效施工合同的實際施工人也享有工程價款優(yōu)先受償權(quán)。提出該主張的出發(fā)點，就是為了加大保護(hù)建筑工人（多為農(nóng)民工）利益。這些規(guī)定，或違反合同相對性原則，或與無效合同施工主體不享有優(yōu)先受償權(quán)的法理不吻合，或與民事訴訟法中有關(guān)當(dāng)事人訴訟地位的規(guī)定不相符等，似存在違背法理或法律規(guī)定之嫌，似屬法外開恩。相信，隨建筑業(yè)改革進(jìn)一步深化，通過體制機(jī)制的更新?lián)Q代，舊有的弊端將逐步被破除，建筑業(yè)將建立完善的符合現(xiàn)代市場規(guī)律的新機(jī)制。建筑市場規(guī)范后，司法也應(yīng)盡快回歸法律、法理本意。
[1] 李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》（第二版）第53頁，法律出版社，2008年10月第2版。
[2] 《我國處理違法違規(guī)建筑法律問題的探討》，作者不詳，文章來源互聯(lián)網(wǎng)，發(fā)布時間2011年5月18日。
[3]吳兢：《建筑業(yè)三大“頑疾”亟待解決（執(zhí)法檢查）》 ，2003年9月24日人民網(wǎng)-人民日報，。
[4] 程新文、劉敏、謝勇：《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》的理解與適用，載《民事審判指導(dǎo)與參考》總第76期，第17頁。
[5] 摘自《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》新聞發(fā)布稿。
[6] 程新文、劉敏、謝勇：《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》的理解與適用，上引報刊，第17頁。
[7] 王利明：《合同法研究》（第一卷），中國人民大學(xué)出版社，2009年4月第四版，第631頁。
