千呼萬喚始出來|全方位 全過程 全覆蓋——開展PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理終于有了操作根基
來源：河南省工程管理咨詢聯(lián)盟/作者：管理員/ 日期：2020-04-05
2020年3月31日，PPP市場翹首以盼的文件發(fā)布了?！墩c社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理操作指引》（以下簡稱PPP績效管理政策）終于千呼萬喚始出來。
此前，在《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》里曾提及，應(yīng)完善全方位、全過程、全覆蓋的PPP績效管理政策。財(cái)政部預(yù)算司績效管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“PPP績效管理政策對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理提出明確要求，其出臺(tái)為PPP項(xiàng)目提質(zhì)增效、維護(hù)合作方合法權(quán)益提供了制度保障，具有里程碑意義?！?/span>
亮點(diǎn)一：促進(jìn)PPP項(xiàng)目提質(zhì)增效
據(jù)了解，PPP績效管理政策共分為六章二十七節(jié)，規(guī)范了PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理工作，明確了參與主體、內(nèi)容要求、工作程序等要素，統(tǒng)一了實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、社會(huì)資本各方績效評(píng)價(jià)管理的指標(biāo)體系和制度標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，全面梳理了績效管理全過程各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容和程序，推動(dòng)了PPP項(xiàng)目的提質(zhì)增效。
PPP項(xiàng)目的提質(zhì)增效，有助于各地政府進(jìn)一步推動(dòng)PPP模式高質(zhì)量發(fā)展，規(guī)范了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期績效管理，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益，有助于整個(gè)財(cái)政的績效管理、公共服務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展。
河北省財(cái)政廳黨組成員、副廳長靳海增說：“PPP績效管理政策非常及時(shí)，非常重要，對(duì)地方開展PPP項(xiàng)目績效管理具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性?？茖W(xué)完整有效的績效管理體系是高質(zhì)量PPP項(xiàng)目的最核心特征，是項(xiàng)目順利成功實(shí)施的重要保障?！苯Ｔ稣J(rèn)為，隨著大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，“PPP績效管理政策可以更好地指導(dǎo)地方進(jìn)一步落實(shí)PPP按效付費(fèi)原則，完善項(xiàng)目全生命周期績效管理機(jī)制，確保項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作實(shí)施。有利于各地用好“績效評(píng)價(jià)”指揮棒，推動(dòng)社會(huì)資本持續(xù)加強(qiáng)項(xiàng)目管理和創(chuàng)新，提高投資建設(shè)運(yùn)營效率，促進(jìn)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提升。
廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳黨組成員、副廳長王代玉表示，PPP績效管理政策為各地實(shí)施PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理提供了明確的政策指導(dǎo)，符合當(dāng)前全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求，是完善PPP管理制度體系、推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。王代玉表示，廣西將積極踐行項(xiàng)目績效管理，強(qiáng)化“花錢必問效”導(dǎo)向，將有限的財(cái)力用在刀刃上，提高財(cái)政資金使用效益，為百姓提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
山西省財(cái)政廳地方金融處處長劉振龍告訴記者，2019年山西省先行先試，在全國率先發(fā)布了PPP績效管理政策文件，山西省PPP促進(jìn)會(huì)配合編制了績效評(píng)價(jià)操作手冊(cè)，為全省績效評(píng)價(jià)提供了行業(yè)參考。指引文件的出臺(tái)，將進(jìn)一步促進(jìn)全國PPP項(xiàng)目績效管理各項(xiàng)工作的規(guī)范化建設(shè)，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，保護(hù)各方合法權(quán)益，為PPP事業(yè)的行穩(wěn)致遠(yuǎn)保駕護(hù)航。
山東省財(cái)政廳PPP管理中心負(fù)責(zé)人唐寧認(rèn)為，PPP績效管理政策對(duì)推進(jìn)PPP在新形勢下高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展提供了制度遵循。山東將緊緊圍繞該績效管理指引及相關(guān)文件，著力推動(dòng)PPP項(xiàng)目績效管理標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、程序規(guī)范、方法合理、評(píng)價(jià)客觀、舉證公平、結(jié)果可信，不斷提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，切實(shí)維護(hù)合作各方合法權(quán)益，保障PPP模式在山東行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
云南省PPP中心主任楊捷認(rèn)為，PPP績效管理政策為PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)和管理工作提出了規(guī)范要求和具體指導(dǎo)，有利于提高財(cái)政資金的精準(zhǔn)和效益，發(fā)揮更積極的財(cái)政政策作用，充分體現(xiàn)PPP按效付費(fèi)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的初心，對(duì)于促進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范高質(zhì)運(yùn)行，不斷提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，推進(jìn)PPP規(guī)范持續(xù)健康發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
上海市財(cái)政局金融處副處長紀(jì)鑫華認(rèn)為，PPP模式始終強(qiáng)調(diào)按效付費(fèi)，是財(cái)政資金加力提效的重要手段。PPP績效管理政策進(jìn)一步明確了PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)在目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)控評(píng)價(jià)和按效付費(fèi)等各環(huán)節(jié)的績效管理要求，細(xì)化了評(píng)價(jià)流程、規(guī)范了指標(biāo)體系、夯實(shí)了管理基礎(chǔ)，將有利于PPP模式體制機(jī)制優(yōu)勢的充分發(fā)揮。
除了地方政府外，PPP市場中的各咨詢機(jī)構(gòu)紛紛表示PPP績效管理政策實(shí)現(xiàn)了PPP激勵(lì)相容和按效付費(fèi)的精髓，是完成PPP項(xiàng)目“服務(wù)生產(chǎn)-產(chǎn)出物交付與驗(yàn)收-按效付費(fèi)”基本循環(huán)的重要內(nèi)容。
北京中澤融信管理咨詢有限公司董事總經(jīng)理趙仕坤認(rèn)為，PPP績效管理政策具有真正的實(shí)操指導(dǎo)作用，對(duì)我國PPP事業(yè)的行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有里程碑式的意義。通過PPP績效管理，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出與績效掛鉤，切實(shí)做到按效付費(fèi)，進(jìn)而推動(dòng)公共服務(wù)提質(zhì)增效。
濟(jì)邦咨詢公司董事長張燎分析，PPP績效管理政策首次對(duì)這一管理過程做了規(guī)范。張燎認(rèn)為，正確的理解和操作是：PPP項(xiàng)目績效管理必須以PPP合同條款為載體，以約定績效指標(biāo)為準(zhǔn)據(jù)，及時(shí)考核達(dá)效付（收）費(fèi)，實(shí)現(xiàn)PPP監(jiān)管的針對(duì)性和輕量化。
北京市中倫(上海)律師事務(wù)所合伙人周蘭萍坦言：“作為PPP項(xiàng)目的核心內(nèi)容，一直以來績效考核都是項(xiàng)目參與各方關(guān)注的重點(diǎn)，也是實(shí)操中的難點(diǎn)。PPP績效管理政策強(qiáng)調(diào)了對(duì)于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)績效目標(biāo)的管理和評(píng)價(jià)，從績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)到結(jié)果應(yīng)用全方位建立了完整的PPP績效考核體系，有利于PPP項(xiàng)目的整體規(guī)范，也可避免實(shí)踐中因缺少實(shí)施細(xì)則而導(dǎo)致的爭議?！?/span>
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP治理研究院院長曹富國總結(jié)了PPP績效管理政策出臺(tái)的背景和意義。他表示，全面實(shí)施預(yù)算績效管理和政府和在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣社會(huì)資本合作模式改革都是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的里程碑式改革，其中后者的一個(gè)典型特征是“按效付費(fèi)”，因而是前者的先行軍和試驗(yàn)田。PPP項(xiàng)目績效管理指引的發(fā)布，將這兩項(xiàng)重大改革進(jìn)一步有效結(jié)合起來，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)我國全面高質(zhì)量發(fā)展和法治進(jìn)步有深遠(yuǎn)的重大。
亮點(diǎn)二：視社會(huì)資本為平等主體，政府按績效付費(fèi)
PPP績效管理政策的第二大亮點(diǎn)是視社會(huì)資本為平等主體，政府按績效付費(fèi)。云南云嶺工程造價(jià)咨詢有限公司董事長楊寶昆認(rèn)為，PPP績效管理政策覆蓋了PPP參與各方，并適用于所有類型的PPP項(xiàng)目。這是財(cái)政部構(gòu)建“法律+政策+操作指引+合同”四位一體的PPP制度體系，完善PPP底層治理，通過建立標(biāo)準(zhǔn)體系，打通PPP最后一公里，實(shí)現(xiàn)PPP激勵(lì)相容、按效付費(fèi)精髓，提高PPP項(xiàng)目運(yùn)行成效和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要文件。
北京大學(xué)PPP研究中心執(zhí)行主任兼秘書長鄧冰告訴表示，PPP是長周期的政社合作模式，其核心理念之一是真運(yùn)營，運(yùn)營的重要保障就是全生命周期績效管理?！按舜呜?cái)政部發(fā)布的PPP績效管理政策，將有效鞏固PPP運(yùn)營理念的基礎(chǔ)，提升項(xiàng)目運(yùn)營期的服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)社會(huì)資本方在運(yùn)營中的信心，規(guī)范各PPP服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目績效管理的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中國PPP事業(yè)的健康發(fā)展具有重要的意義。”鄧冰說。
PPP資產(chǎn)交易和管理平臺(tái)副主任、天津金融資產(chǎn)交易所總裁丁化美表示，PPP績效管理政策除了為PPP項(xiàng)目持續(xù)有效運(yùn)營提供了標(biāo)準(zhǔn)外，還為PPP項(xiàng)目再融資和再融資市場深化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期之后的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)等框架設(shè)計(jì)，為項(xiàng)目后續(xù)實(shí)現(xiàn)PPP資產(chǎn)交易、交易后項(xiàng)目運(yùn)營效益，以及PPP資產(chǎn)通過證券化等進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化資產(chǎn)交易市場提供了連續(xù)性、統(tǒng)一性和更加具象且多維的評(píng)價(jià)指標(biāo)。
談及PPP績效管理政策如何約束與保障各PPP項(xiàng)目參與方權(quán)利和利益時(shí)，上海交通大學(xué)PPP研究中心咨詢部主任趙國華認(rèn)為，PPP績效管理政策強(qiáng)化了PPP項(xiàng)目績效管理中政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方等各參與方的組織保障與雙向考核約束，提升了項(xiàng)目運(yùn)行的質(zhì)量、效率、公平與透明度。該指引為PPP行業(yè)的科學(xué)規(guī)范化管理注入了強(qiáng)心劑，相信對(duì)PPP行業(yè)的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展有很強(qiáng)的積極推進(jìn)作用。北控水務(wù)集團(tuán)水環(huán)境投資中心負(fù)責(zé)人徐東升也認(rèn)為，PPP績效管理政策的發(fā)布，必將進(jìn)一步提升PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理和服務(wù)產(chǎn)出水平，有利于PPP的長遠(yuǎn)發(fā)展。
此外，隨著大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段，尤其是很多項(xiàng)目已進(jìn)入付費(fèi)周期，PPP績效管理政策為政府和社會(huì)資本雙方正常履行合同提供支持。大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，PPP績效管理政策起到為PPP保駕護(hù)航的作用，避免PPP作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策虎頭蛇尾和爛尾現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)也傳遞了政府繼續(xù)推進(jìn)PPP的政策信號(hào)，有利于堅(jiān)定地方政府推動(dòng)PPP的信心和有關(guān)各方參與PPP的信心，在受疫情影響實(shí)現(xiàn)六穩(wěn)目標(biāo)方面具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。
PPP績效管理政策還規(guī)定了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)公開績效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)發(fā)現(xiàn)的自身問題及時(shí)整改，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果納入其工作考核范疇等一系列管理和監(jiān)管措施。錦天城律師事務(wù)所合伙人劉飛認(rèn)為，將實(shí)施機(jī)構(gòu)納入PPP項(xiàng)目績效考核的范疇，將大大提升政府方在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的履約信譽(yù)，并督促實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行主動(dòng)管理和嚴(yán)格監(jiān)督。
亮點(diǎn)三：長效創(chuàng)新機(jī)制的里程碑
不少專家坦言，此次發(fā)布的PPP績效管理政策可稱為PPP市場建立長效創(chuàng)新機(jī)制的里程碑，尤其凸顯了獎(jiǎng)懲機(jī)制和爭議解決機(jī)制。當(dāng)然，在實(shí)施過程中考慮到PPP項(xiàng)目類型較多且合作期較長，中建集團(tuán)投資部總經(jīng)理謝建輝建議，績效指標(biāo)體系應(yīng)分類型、分專業(yè)進(jìn)行細(xì)化，并探索合作期內(nèi)的調(diào)整機(jī)制。
后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)蘇中不可或缺的內(nèi)生動(dòng)力，財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作政策咨詢專家，中國財(cái)政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任、研究員王澤彩認(rèn)為PPP績效管理政策在落實(shí)新基建計(jì)劃、適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，發(fā)行特別國債等方面，預(yù)期將進(jìn)一步激發(fā)或擴(kuò)大政府與社會(huì)資本合作積極性，有利于踐行積極財(cái)政政策更加積極有為目標(biāo)取向。
同時(shí)，王澤彩認(rèn)為PPP績效管理政策可以有效對(duì)沖或降低PPP項(xiàng)目各參與主體的公共風(fēng)險(xiǎn)。“PPP績效管理政策通過定期績效評(píng)價(jià)和問責(zé)，強(qiáng)化了提高政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目落地率的可行性，將有效釋放社會(huì)資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)等供給的潛在效能?！蓖鯘刹收f。
北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司總裁肖光睿認(rèn)為PPP績效管理政策給實(shí)踐中許多模糊不清的操作有了清晰的指引，在組織保障中強(qiáng)調(diào)了PPP綜合信息平臺(tái)的作用。針對(duì)PPP績效管理長周期、多角色的特點(diǎn)，績效管理軟件等信息化工具可以在提升管理效率，促進(jìn)各方監(jiān)督方面發(fā)揮更大作用，并可通過實(shí)踐積累反哺優(yōu)化行業(yè)績效指標(biāo)體系。
同時(shí)，不少專家從金融的角度解讀PPP績效管理政策如何助推長效創(chuàng)新機(jī)制發(fā)展。上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司PPP中心副主任鄭大衛(wèi)認(rèn)為，由于相對(duì)缺乏行業(yè)背景、項(xiàng)目管理、專業(yè)技術(shù)方面能力，過去對(duì)PPP績效管理不夠關(guān)注。他建議，一是在選擇項(xiàng)目時(shí)，要關(guān)注社會(huì)資本，確保其具備PPP合同約定的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營履約能力；二是在融資前項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，應(yīng)針對(duì)不同績效考核結(jié)果對(duì)付費(fèi)影響進(jìn)行財(cái)務(wù)敏感性分析，分析項(xiàng)目的收入和償債現(xiàn)金流的保障能力，確保財(cái)務(wù)可行性；三是在融資后管理中，應(yīng)該借助PPP綜合信息平臺(tái)等大數(shù)據(jù)平臺(tái)跟蹤績效考核和按效付費(fèi)的結(jié)果，確保項(xiàng)目融資的安全性。
中國農(nóng)業(yè)銀行總行信用管理部陳佳煒認(rèn)為，隨著PPP項(xiàng)目的持續(xù)落地，大量建設(shè)期和運(yùn)營期的PPP項(xiàng)目面臨績效考核，PPP績效管理政策在如何建立項(xiàng)目績效目標(biāo)、績效指標(biāo)體系，如何開展項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行了科學(xué)、專業(yè)的規(guī)范，是PPP項(xiàng)目參與各方在績效管理方面的重要指導(dǎo)文件，對(duì)推動(dòng)PPP項(xiàng)目發(fā)展具有重要作用。
中國銀行績效管理部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在PPP項(xiàng)目績效管理中，中國銀行注重貫徹落實(shí)綠色信貸理念，積極響應(yīng)國家對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域的戰(zhàn)略要求，針對(duì)不同地區(qū)、不同行業(yè)分類施策。在項(xiàng)目和客戶準(zhǔn)入上堅(jiān)持合規(guī)和商業(yè)可持續(xù)的底線，在過程管理中綜合考慮工程建設(shè)進(jìn)度及使用情況，堅(jiān)持審慎評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)穿透式審查，注重項(xiàng)目的全生命周期的管理。
此外，PPP績效管理政策第二章節(jié)《PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)管理》中提到：“績效目標(biāo)應(yīng)符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，與當(dāng)?shù)刎?cái)政收支狀況相適應(yīng)，以結(jié)果為導(dǎo)向，反映項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)，體現(xiàn)環(huán)境-社會(huì)-公司治理責(zé)任（ESG）理念。”ESG，即環(huán)境、社會(huì)和公司治理。相關(guān)專家預(yù)期，ESG指標(biāo)與PPP模式相契合，這為我國PPP模式未來的發(fā)展提供更多可能性。(作者：張雨馨）
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