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近日國務(wù)院公布了修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（下稱《條例》），將于10月1日正式實施。作為2015年新預(yù)算法最重要的配套法規(guī)，《條例》影響著四五十萬億元財政收支管理，備受市場關(guān)注。
8月21日，財政部部長劉昆發(fā)表《認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹預(yù)算法實施條例 加快建立現(xiàn)代財政制度》一文，詳解修訂后的《條例》相比1995年老《條例》呈現(xiàn)的7大變化。
變化一：進(jìn)一步明確政府預(yù)算收支范圍和編制內(nèi)容，政府預(yù)算體系更加清晰完整
政府預(yù)算有四本賬，分別是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。2015年修訂后的新預(yù)算法的一大亮點，是將這四本賬均納入預(yù)算，實行全口徑預(yù)算管理。不過一些收支概念等并未界定清晰。
這一問題在《條例》中得以解決。此次《條例》規(guī)定了四本賬的收支范圍和編制內(nèi)容，解釋了一般公共預(yù)算收入中的各項收入概念，明確了四本賬如何銜接等。
上述規(guī)定有利于進(jìn)一步提高政府預(yù)算編制的規(guī)范性和科學(xué)性，增進(jìn)政府預(yù)算體系內(nèi)各本預(yù)算之間的有效銜接。
變化二：進(jìn)一步規(guī)范部門預(yù)算管理，提高預(yù)算編制的完整性
政府預(yù)算最終都體現(xiàn)各個部門預(yù)算之中。為了落實預(yù)算法確定的全口徑預(yù)算管理的基本理念，《條例》要求各部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算安排給各部門及其所屬各單位的所有預(yù)算資金。
劉昆表示，這在規(guī)范部門預(yù)算財政撥款收支的同時，進(jìn)一步做實一個部門一本預(yù)算的管理要求，有利于進(jìn)一步提高部門預(yù)算編制的完整性。
另外，《條例》還要求，部門預(yù)算支出包括基本支出和項目支出，各部門及其所屬單位的本級預(yù)算撥款收入和其所對應(yīng)的支出，應(yīng)當(dāng)在部門預(yù)算中單獨反映。
變化三：進(jìn)一步加強地方政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險
新預(yù)算法建立起了規(guī)范的地方政府舉債融資機制，允許地方政府適度舉債。為了防風(fēng)險，近些年地方政府債務(wù)管理機制加快構(gòu)建。此次《條例》則對預(yù)算法關(guān)于政府債務(wù)管理規(guī)定予以細(xì)化和明確，并與現(xiàn)有成功的改革舉措向銜接。
比如，《條例》要求建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)體系，組織評估地方政府債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)提出預(yù)警，并監(jiān)督化解債務(wù)風(fēng)險。省、自治區(qū)、直轄市政府負(fù)有直接償還責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)納入本級預(yù)算管理等。
劉昆表示，上述規(guī)定有利于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，進(jìn)一步加強地方政府債務(wù)管理，加強各方面對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，切實防范和化解債務(wù)風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
變化四：進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，強化全流程管理
預(yù)算執(zhí)行涉及各個部門之間配合，新預(yù)算法對各個部門的職責(zé)分工有相關(guān)要求，而《條例》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，關(guān)鍵是強化各部門、各單位的部門預(yù)算執(zhí)行主體地位。
為細(xì)化預(yù)算法關(guān)于特定專用資金可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶的要求，《條例》明確了特定專用資金的范圍，規(guī)定開設(shè)、變更財政專戶和撤銷財政專戶的管理程序，要求財政專戶資金由本級政府財政部門管理，并在預(yù)算執(zhí)行情況、決算和政府綜合財務(wù)報告中單獨反映。
劉昆表示，這些規(guī)定鞏固了財政專戶清理成果，使財政專戶管理步入規(guī)范化、法治化軌道。
變化五：進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范政府間財政關(guān)系
政府間財政關(guān)系的關(guān)鍵一環(huán)，是上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，今年僅中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模就超過8萬億元。新預(yù)算法對轉(zhuǎn)移支付機制進(jìn)行了規(guī)范，而《條例》對此則進(jìn)一步細(xì)化。
比如，《條例》進(jìn)一步細(xì)化了預(yù)算法關(guān)于專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制的內(nèi)容，明確財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)和資金撥付應(yīng)當(dāng)由財政部門辦理，規(guī)定縣級以上各級政府應(yīng)當(dāng)按照本年度轉(zhuǎn)移支付預(yù)計執(zhí)行數(shù)的一定比例將下一年度轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)提前下達(dá)至下一級政府，并分別明確了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的提前下達(dá)比例。
這充實和完善轉(zhuǎn)移支付管理的具體內(nèi)容，全面提高轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)范性和有效性。
變化六：進(jìn)一步深化預(yù)算績效管理，提高資金使用效益
為了提高財政資金花錢效率，近些年我國實施全面預(yù)算績效管理，預(yù)算法已經(jīng)要求各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)講求績效的原則，并對績效目標(biāo)管理、支出績效評價結(jié)果、開展績效評價做出規(guī)定?！稐l例》則在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確績效評價的概念，并細(xì)化了預(yù)算績效管理。
比如，《條例》規(guī)定績效評價結(jié)果作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)，財政部門組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績效監(jiān)控、績效評價，各部門各單位實施績效監(jiān)控，定期向本級政府財政部門報送預(yù)算績效評價報告。
劉昆表示，《條例》關(guān)于預(yù)算績效管理的規(guī)定，進(jìn)一步構(gòu)建了全方位預(yù)算績效管理格局，建立了預(yù)算編制、執(zhí)行和決算全過程的績效管理鏈條，有利于進(jìn)一步節(jié)約支出、應(yīng)對當(dāng)前財政收支缺口，使財政資金分配更加突出重點、提質(zhì)增效，切實提高資金使用效益。
變化七：進(jìn)一步加大預(yù)算信息公開力度，增強預(yù)算透明度
預(yù)算法修訂最大的亮點之一就是強化預(yù)算公開，《條例》對預(yù)算公開內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，將現(xiàn)行做法寫入法規(guī)，保障預(yù)算公開，接受社會監(jiān)督。
比如，《條例》明確一般性轉(zhuǎn)移支付向社會公開應(yīng)當(dāng)細(xì)化到地區(qū)，專項轉(zhuǎn)移支付向社會公開應(yīng)當(dāng)細(xì)化到地區(qū)和項目。部門預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)公開基本支出和項目支出，支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)公開到項；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款。
劉昆表示，條例對部門預(yù)算公開提出細(xì)化要求的同時，進(jìn)一步落實和推進(jìn)各部門所屬單位的預(yù)算公開工作，對各部門所屬單位預(yù)決算公開的時限、細(xì)化程度也提出了具體要求，有利于進(jìn)一步增強部門及其所屬單位的預(yù)算透明度，大力促進(jìn)透明政府、廉潔政府建設(shè)。
他認(rèn)為，《條例》與近年來推行的各項財政改革相銜接，進(jìn)一步健全完善預(yù)算管理體制機制，符合當(dāng)前積極的財政政策要更加積極有為的要求，有利于全力做好六穩(wěn)工作、全面落實六保任務(wù)，是我國預(yù)算法律制度體系建設(shè)的重要立法成果，為加快建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度、更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用提供了法治保障。
劉昆表示，《條例》出臺后，各級財政部門、各級預(yù)算單位要以高度的責(zé)任感，抓好貫徹落實工作。
下一步財政部還將抓緊做好相關(guān)配套制度建設(shè)。一方面要積極研究制定完善財政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)管理、預(yù)算績效管理、國庫管理、財政監(jiān)督等方面的法規(guī)規(guī)章。另一方面及時對現(xiàn)行的預(yù)算管理規(guī)章制度進(jìn)行清理，修訂與條例不一致的規(guī)定，細(xì)化條例有關(guān)制度的具體操作規(guī)定和要求，及時發(fā)布出臺相關(guān)制度辦法，確保條例各項規(guī)定落到實處。
