0371-63215179
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摘要：城市軌道交通項目投資巨大，影響深遠，備受市民及社會各界的廣泛關注，是政府審計監(jiān)督的重點對象。本文從項目審計實踐出發(fā)，主要對城市軌道交通建設項目審計中發(fā)現(xiàn)的常見問題以及相應的審計方法進行了分析和歸納總結(jié)，與審計同仁交流、探討。
引言：隨著城市化進程的加速推進，城市交通運輸壓力不斷增大，城市軌道交通系統(tǒng)（一般包括地鐵、輕軌以及現(xiàn)代有軌電車等）憑借其運量大、準時、環(huán)保等優(yōu)點成為解決大中型城市公共交通問題的首選方案，國內(nèi)已有30余個城市開通城市軌道交通（以下簡稱城軌），城軌建設成為近些年社會各界關注的熱點，也是政府投資審計的重點。城軌建設項目的體量巨大，一個項目投資額少則近百億，多則數(shù)百億，審計過程中需要查看的各類審計資料堆積如山，而審計機關自身人員力量有限，可以采取聘請社會中介機構(gòu)參與審計的方式來充實審計力量，提高審計成效。下面結(jié)合項目審計實踐，主要就地鐵、輕軌以及現(xiàn)代有軌電車建設項目中常出現(xiàn)的概算執(zhí)行、招投標、工程質(zhì)量、成本管理、征地拆遷等方面問題及相應的審計方法和應注意的一些關鍵環(huán)節(jié)進行討論。
一、注重對項目前期基本情況的了解和把握，緊盯概算執(zhí)行方面的問題
城軌項目不同于城市中一般的房建、道路、橋梁等其他項目，其線路的長度一般都有二十公里左右，長的有三、四十公里，跨越多個行政區(qū)，設置站點數(shù)十個，而且規(guī)劃的線路方案經(jīng)常會調(diào)整，很容易出現(xiàn)概算外內(nèi)容擠占項目建設資金的情況。這就要求審計人員特別是主審對項目批復的線路走向、地理位置、紅線范圍、概算內(nèi)容組成等項目基本情況有整體的把握和充分的了解。
（一）概算外建設項目擠占項目建設資金
建設單位經(jīng)常將城軌項目概算批復外的項目周邊房屋建筑、市政設施等附屬工程列入項目結(jié)算，這些工程看似和項目有關，其實往往不在概算批復范圍內(nèi)，大多是建設單位自行增加或者后期方案調(diào)整等原因增加但是又沒辦理報批手續(xù)的工程內(nèi)容。審計人員如果不認真研究規(guī)劃和概算的具體內(nèi)容，不清楚項目具體地理位置和工程范圍，則很容易被蒙蔽。
（二）概算外費用擠占項目建設資金
建設單位有時會將屬于運營期的一些保險、服裝等費用列入項目建設成本，擠占項目建設資金。由于城軌項目的建設和運營往往都是由同一個業(yè)主單位負責，容易出現(xiàn)將部分運營期費用歸到建設期的情況。這就需要審計人員深入分析概算明細，了解概算編制規(guī)定和辦法，并弄清建設期與運營期的分界點，依據(jù)財務準則和制度判斷列入建設成本的費用是否合理。
二、傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代科技相結(jié)合，提高招投標方面問題的審核效率
應招標而未招標、串通投標、先實施工作后進行招投標、虛假資料騙取中標等是建設項目招投標方面的常見問題，但是要在有限的工作時間內(nèi)從百億投資額的海量項目資料中發(fā)現(xiàn)這些問題并找足確鑿證據(jù)，審計人員必須探索出一套高效的審計方法，才能迅速地查實問題?，F(xiàn)主要就如下兩方面的典型問題進行討論：
（一）投標人相互串通投標
城軌項目的標段眾多，投標人相互串通投標的現(xiàn)象也可能一定程度存在。面對成百個標段的招投標資料，可以由項目主審首先對招投標資料進行分類，然后安排中介機構(gòu)參審人員對不同類別的招投標資料分別采取不同的方式進行審查。
對于招投標資料比較齊全的標段，可以對重點標段的投標文件從技術標、商務標、投標函、投標保證金等方面進行抽查，查找是否存在不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規(guī)律性差異、不同投標人的投標文件載明的項目管理成員為同一人、不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉(zhuǎn)出等串通投標的情形。
對于能收集到電子版投標文件的標段，可以通過電子文檔的屬性資料，查看不同投標人電子版投標文件屬性中的“作者”或“最后一次保存者”是否被修改成相同的名稱，判斷是否存在不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制的串通投標的情形。
對于難以從投標文件找到確鑿的串標證據(jù)或者投標資料不齊全的標段，審計人員可以借助工商信息、社保信息等大數(shù)據(jù)平臺對相關人員的身份信息進行查詢，判斷是否存在不同投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜的串通投標的情形。
（二）違反建設程序，先實施工作后進行招投標
城軌項目的勘察設計特別是總體設計，常常存在先實施工作后補招投標程序的現(xiàn)象，導致招投標過程流于形式，嚴重影響招投標活動的公平公正。城軌項目的設計工作通常設有總體設計這一階段，總體設計開標時間之前的有關會議紀要、設計成果文件等資料往往會體現(xiàn)總體設計的相關內(nèi)容，審計人員在查看資料的時候可以加強對這方面的關注。
城軌項目的工期要求通常很緊，其施工和監(jiān)理單位也會存在先進場從事工作，后進行招投標的情況。審計人員可以通過監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理大綱、監(jiān)理會議紀要、監(jiān)理日志及旁占記錄、施工日志、材料檢驗及隱蔽驗收等保證資料、變更簽證、會議紀要、分包合同、工程款支付等資料，查看施工和監(jiān)理單位的有關工作記錄時間是否在開標時間之前。
三、多角度關注施工管理，加強對工程質(zhì)量安全隱患的審核
質(zhì)量安全是工程建設的首要保證，城軌項目如果出現(xiàn)嚴重的質(zhì)量問題，后果會非常嚴重。審計雖然不是質(zhì)量檢驗監(jiān)督部門，但是可以將審計過程中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量安全隱患問題向建設單位反映，建議其加強管理和整改，防患于未然。
（一）不按圖施工形成的質(zhì)量安全隱患
城軌項目的主要工程內(nèi)容大多埋在地下或者架在空中，特別在通車封閉運營后，審計人員很難像房建工程那樣主要依靠在項目現(xiàn)場對照圖紙要求對工程實際完工情況進行復核。在這種情況下，審計人員可以采取工料分析和現(xiàn)場踏勘相結(jié)合的方式進行審核。
一方面組織中介機構(gòu)的參審人員對施工單位財務資料中反映實際購買的主要工程材料的規(guī)格、型號、用量進行統(tǒng)計，然后與工程圖紙要求及工程結(jié)算中反映的相應材料的規(guī)格、型號、用量進行對比，判斷是否存在不按圖紙要求施工、偷工減料等質(zhì)量安全隱患。例如防水涂料規(guī)格型號及用量不滿足設計要求，樁基聲測管的直徑及壁厚小于設計要求、車站鋼結(jié)構(gòu)出入口裝修龍骨使用的鍍鋅鋼板及角鋼厚度、屋蓋鋁單板厚度小于設計要求、電力管線臨時遷改工程中使用的電纜直徑規(guī)格低于設計要求等常見問題，審計過程中可以重點關注。
另一方面，對于車輛段、停車場、車站及出入口等位于地面上的或者容易直接觀察到的工程內(nèi)容，可以在現(xiàn)場踏勘過程中與圖紙要求進行對比復核，同時要特別注意觀察現(xiàn)場存在的破損、維修或者構(gòu)件尺寸離譜等異常等情況。例如有軌電車項目現(xiàn)場踏勘時發(fā)現(xiàn)，直線段站臺邊緣與車輛進站入口處之間的縫隙距離大大超出設計文件的規(guī)定，縫隙過大存在安全隱患。
（二）施工單位違法分包形成的質(zhì)量安全隱患
城軌項目參建的施工單位眾多，違法轉(zhuǎn)分包現(xiàn)象也應作為審計重點，這也給工程造成了一定的質(zhì)量安全隱患。審計過程中，可以安排中介機構(gòu)參審人員對重點施工單位的分包合同進行審核，查看其中是否存在將工程分包給個人或者不具備資質(zhì)的單位實施、分包再分包、將主體或者主要工作內(nèi)容支解發(fā)包等情況，同時可以借助工商信息查詢平臺、建筑市場監(jiān)管服務平臺等大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡平臺對相關單位的業(yè)務范圍及資質(zhì)情況進行查詢。
違法分包情況在城軌項目的疏散平臺工程、基礎工程、小型鋼結(jié)構(gòu)工程、軌道工程等工程中比較常見，審計人員可以多留意。例如地鐵項目，施工單位將隧道區(qū)間疏散平臺工程分包給無資質(zhì)的單位施工，將各站點水消防系統(tǒng)施工及設備安裝工程分包給個人，分包單位將站點的樁基工程、護坡工程資質(zhì)出借給相同的個人承攬業(yè)務；輕軌項目，施工單位將鋼結(jié)構(gòu)雨棚屋面工程分包給無資質(zhì)的單位施工；有軌電車項目，總包單位將軌道鋪設安裝工程分包給無資質(zhì)的單位施工。
四、統(tǒng)籌安排審計力量，多方位審核工程項目成本管理問題
城軌項目投資額巨大、建設周期長、施工工藝繁雜、涉及專業(yè)多，項目成本的控制難度很大，因此這方面的問題也比較多，審核的難度也比較大，需要采取合理高效的審計組織管理形式?？梢韵劝才胖薪闄C構(gòu)參審人員通過查看項目資料、現(xiàn)場踏勘、工料分析等方式對工程造價、二類費用的結(jié)算情況進行抽查復核，然后參審人員將審核結(jié)果向?qū)徲嫿M匯報，就存在的爭議問題與審計組進行溝通，審計組人員再通過查看送審結(jié)算資料、定額分析、財務資料分析、市場詢價、類似工程對比等方式對問題進行一步的研究復核，并協(xié)調(diào)有關方面實事求是地加以解決。成本管理問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）多計工程項目成本
工程造價方面主要有虛報工程量、工程量重復計取、變更調(diào)減不扣除、定額套用不合理、單價計取不合理、變更簽證計取不合理等問題，這些問題在城軌項目的車站及區(qū)間工程、停車場及車輛段工程、軌道工程、管線遷改工程等全線各類工程中都普遍存在，審計過程中要特別注意。
勘察設計費、監(jiān)理費等二類費的結(jié)算中，也常常存在相同類別費用重復計取、未完成合同要求的工作內(nèi)容卻按合同價結(jié)算、超出收費標準計費等問題。
（二）建設管理不到位，導致投資成本增加
有些變更簽證不只涉及到造價的問題，可能更反映出一些管理問題，審計人員要對變更簽證的原因深入分析，判斷其造成投資增加的原因和責任在哪里。在城軌項目建設過程中，這類問題比較常見，例如：
地鐵、輕軌項目中，建設單位現(xiàn)場監(jiān)管不到位，前序施工單位未及時清理現(xiàn)場建筑垃圾，導致后序施工單位增加清理費用，造成項目投資增加；建設單位在施工過程中對已經(jīng)完工的車站外墻涂料、地面及內(nèi)墻面裝修材料等進行變更，導致這些部位反復施工，造成項目投資增加等。有軌電車項目中，在施工圖出具后，發(fā)現(xiàn)因勘測單位測量的原地面高程誤差較大，與現(xiàn)場實際情況不符，需調(diào)整地面標高，導致項目投資增加等。
五、多手段運用，深入剖析征地拆遷中的問題
城軌項目的路線主要集中在人口相對密集的城區(qū)內(nèi)，工程用地避免不了與城區(qū)內(nèi)既有的建筑物相沖突，因此征地拆遷的量通常很大，在項目投資額中所占比重也比較高，征地拆遷工作中出現(xiàn)的違規(guī)違紀違法等問題也比較多，審計過程中應重點關注。面對大量的拆遷檔案資料，可以安排中介機構(gòu)的參審人員進行重點抽查，對于參審人員難以落實的疑點，審計組可以通過詢問走訪調(diào)查、查看網(wǎng)絡電子地圖數(shù)據(jù)、實地考察等手段，進一步落實疑點情況。建設項目中通常會存在補償依據(jù)不充分、重復補償、補償評估價格虛高、偽造營業(yè)資料騙取拆遷補償款、紅線外多征地或者對紅線外的建筑物進行違規(guī)補償?shù)葐栴}，這里重點就如下幾個方面進行討論：
（一）違規(guī)補償
有些項目中的無證房，僅憑居民委員會、街道辦事處說明就進行了補償，無任何房屋測量及現(xiàn)場照片等依據(jù)，這種情況下被補償房屋常常是虛構(gòu)的或者房屋面積虛增。有些項目中存在違規(guī)給予部分無營業(yè)資料的拆遷戶商業(yè)用房補償以及將違建、搶建房屋作為合法建筑補償?shù)惹闆r。
（二）重復補償
城軌項目建設往往與舊城改造相結(jié)合進行，容易發(fā)生不同的項目對同一個地塊或者房屋進行重復補償?shù)那闆r?；蛘哂捎谝?guī)劃設計調(diào)整等原因，有些被補償過的房屋不影響工程建設而沒有被及時拆除，碰到后續(xù)項目拆遷時，又將房屋重新列入拆遷范圍，進行重復補償。
這些問題的背后，很可能還暗藏著瀆職、行賄受賄等違紀違法行為，性質(zhì)比較嚴重。這就需要審計人員在充分熟悉征地拆遷有關法律法規(guī)、項目的拆遷補償辦法、會議紀要等政策規(guī)定的基礎上，結(jié)合項目拆遷紅線圖、勘界測量圖等具有原狀地貌的圖紙資料以及網(wǎng)絡衛(wèi)星地圖、網(wǎng)絡街景圖等網(wǎng)絡大數(shù)據(jù)平臺，對相關建筑物的存在與否、存在時間段、面積大小等方面的信息進行深入分析，判斷是否存在違規(guī)補償?shù)那闆r。
六、結(jié)束語
城市軌道交通項目系統(tǒng)龐大復雜、建設周期長、施工難度大，其中存在的問題也比較多，由于篇幅和筆者經(jīng)驗水平所限，本文僅對上述的一些主要問題進行了初步的粗淺討論，對于合同管理、信息系統(tǒng)管理、運營管理等方面的諸多常見問題暫未展開討論，待以后有機會再對城軌項目進行更深入更廣泛的研究和探討。
（來源：武漢市審計局）
