0371-63215179
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通過(guò)實(shí)證調(diào)研，發(fā)現(xiàn)合并招標(biāo)、不需要招標(biāo)、總包方分包招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)四種情況被審計(jì)機(jī)關(guān)等監(jiān)管部門查出的違規(guī)問(wèn)題較多，研究將從這四個(gè)方面進(jìn)行探討，分析EPC項(xiàng)目發(fā)包是否必須招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。
（1）合并招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)2018版《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》規(guī)定，同一項(xiàng)目中可以合并進(jìn)行的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，合同估算價(jià)合計(jì)達(dá)到招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的，必須招標(biāo)。同一項(xiàng)目可以合并進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)避免拆解采購(gòu)，規(guī)避招標(biāo)的情況。有些EPC項(xiàng)目跨期比較長(zhǎng)，是否存在可以合并招標(biāo)的情況，符合合并招標(biāo)條件的，是否存在拆解項(xiàng)目規(guī)避招標(biāo)的情形。比如，某城中村改造EPC項(xiàng)目，總包方承包范圍是建設(shè)15棟大樓，每棟大樓都需要安裝50方/小時(shí)的水泵兩臺(tái)，兩臺(tái)水泵估算價(jià)合計(jì)要15萬(wàn)元，沒(méi)有達(dá)到招標(biāo)規(guī)模，但是15棟大樓，需要30臺(tái)水泵，合計(jì)估算價(jià)為225萬(wàn)元，達(dá)到了招標(biāo)規(guī)模，需要招標(biāo)。若業(yè)主先采購(gòu)前10棟的水泵，一年后再采購(gòu)剩余5棟的水泵，可視為拆解采購(gòu)，規(guī)避招標(biāo)。
（2） 不需要招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)
最新版《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例(2019修正)》第9條明確要求，可以不進(jìn)行招標(biāo)的四種情況。
第一種情況，特有專利技術(shù)
比如，樁基礎(chǔ)施工需要用到專利樁，可以不進(jìn)行招標(biāo)。但是審計(jì)機(jī)構(gòu)通常會(huì)審查專利樁價(jià)格確定的依據(jù)是否合法合規(guī)，價(jià)格是否公允。
第二種情況，能夠自行建設(shè)
比如，中建某局子公司為員工建宿舍樓，由于該子公司具備施工資質(zhì)，所以，施工可以不招標(biāo)。主材采購(gòu)、施工分包等，如果能夠自行提供，也不需要招標(biāo)。若不能自行提供，就要招標(biāo)。通常勞務(wù)分包不需要招標(biāo)，可以由承包方直接發(fā)包，因?yàn)槲覈?guó)大部分省份，都取消了勞務(wù)資質(zhì)。對(duì)于能夠自行建設(shè)，可以不進(jìn)行招標(biāo)的情況有四點(diǎn)要求。
第一個(gè)要求是不能存在控股關(guān)系、被控股關(guān)系、隸屬關(guān)系或利害關(guān)系(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)法規(guī)司,2012)。比如，某國(guó)資委下屬平臺(tái)公司是國(guó)有企業(yè)，出資30%，某建工集團(tuán)也是國(guó)有企業(yè)，出資70%，雙方合作成立地產(chǎn)公司，地產(chǎn)公司項(xiàng)目施工招標(biāo)時(shí)，建工集團(tuán)不能參加投標(biāo)，同時(shí)也不能將施工直接發(fā)包給建工集團(tuán)，因?yàn)榇嬖诠蓹?quán)關(guān)系和隸屬關(guān)系。
關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，各個(gè)地方的招標(biāo)改革，也在放寬約束。比如，2020年12月31日，深圳市住房和建設(shè)局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范EPC項(xiàng)目發(fā)承包活動(dòng)的通知》，要求招標(biāo)人有控股的施工、服務(wù)企業(yè)，或者被該施工、服務(wù)企業(yè)控股，且該企業(yè)資格條件符合規(guī)定的，招標(biāo)人可申請(qǐng)將EPC項(xiàng)目直接發(fā)包給該企業(yè)實(shí)施。相關(guān)的招標(biāo)改革還有，2020年11月24日，河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳正式批復(fù)，同意鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)展房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域改革試點(diǎn)。其中要求，允許利害關(guān)系方投標(biāo)。在確保招標(biāo)活動(dòng)公平、公正的前提下，可在招標(biāo)文件公告或招標(biāo)文件中載明接受利害相關(guān)方的投標(biāo)。招標(biāo)人有控股的施工、貨物或者服務(wù)企業(yè)，或者招標(biāo)人被該施工、貨物或者服務(wù)企業(yè)控股，且該企業(yè)的資質(zhì)符合工程要求的，可以參加投標(biāo)。
從理論上看，存在控股關(guān)系、被控股關(guān)系、隸屬關(guān)系或利害關(guān)系的相關(guān)單位不能參加投標(biāo)。比如，某國(guó)有地產(chǎn)商，不具備房建施工資質(zhì)，而與其共同隸屬于某個(gè)集團(tuán)公司的兄弟單位具備相應(yīng)資質(zhì)，那么地產(chǎn)項(xiàng)目不能直接委托給其兄弟單位施工，需要公開(kāi)招標(biāo)，并且其兄弟單位也不能參加投標(biāo)，因?yàn)榈禺a(chǎn)公司與其兄弟公司都是獨(dú)立法人，并且共同隸屬于集團(tuán)公司，存在股權(quán)關(guān)聯(lián)關(guān)系。但是在現(xiàn)實(shí)中，存在控股關(guān)系、被控股關(guān)系、隸屬關(guān)系或利害關(guān)系的相關(guān)單位參加投標(biāo)的情況很多?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》也提到，與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的情況下，不能參加投標(biāo)。具體要求為，存在利害關(guān)系和可能影響招標(biāo)公正性兩個(gè)條件必須同時(shí)具備，若只存在利害關(guān)系，而不影響招標(biāo)公正性，就可以參加投標(biāo)。
第二個(gè)要求是“自行建設(shè)”，包括自己使用或提供給他人使用(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)法規(guī)司,2012)。比如，某國(guó)有企業(yè)建倉(cāng)庫(kù)，所建的倉(cāng)庫(kù)不論是自己用還是出租，由于該企業(yè)具備相應(yīng)施工資質(zhì)，所以其倉(cāng)庫(kù)建設(shè)就可以按有關(guān)法規(guī)要求自行組織施工，不需要招標(biāo)。
第三個(gè)要求是自行建設(shè)應(yīng)符合法定要求，不能同時(shí)承擔(dān)的工作事項(xiàng)，也應(yīng)進(jìn)行招標(biāo)。(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)法規(guī)司,2012)。比如，某個(gè)政府投資房建EPC項(xiàng)目，政府發(fā)行債券融資建設(shè)社會(huì)保障房，委托給平臺(tái)公司采用EPC模式發(fā)包。按照當(dāng)?shù)卣咭螅脚_(tái)公司作為代建單位主要負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的管理，所以平臺(tái)公司不能將該項(xiàng)目直接委托給其下屬單位進(jìn)行設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工，雖然平臺(tái)公司下屬單位具備相應(yīng)資質(zhì)。這種情況下，平臺(tái)公司作為業(yè)主招標(biāo)時(shí)，其下屬具備資質(zhì)的子公司不能參加投標(biāo)，也不能搞甲供材。
第四個(gè)要求是，達(dá)到招標(biāo)規(guī)模的暫估價(jià)項(xiàng)目，由總包方發(fā)包時(shí)，必須招標(biāo)。 (國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)法規(guī)司,2012)。
第三種情況，主要針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目
比如，PPP+EPC項(xiàng)目，政府方通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定了出資方，出資方具有施工資質(zhì)，對(duì)于政府方來(lái)說(shuō)，施工就不需要招標(biāo)了。若出資方能夠提供材料和設(shè)備，那么，材料采購(gòu)和設(shè)備采購(gòu)，都不需要招標(biāo)了。有些出資方，其下屬單位有施工企業(yè)，也有商貿(mào)公司，若出資方及其施工企業(yè)、商貿(mào)公司組成聯(lián)合體中標(biāo)的PPP+EPC項(xiàng)目，商貿(mào)公司可以自行采購(gòu)材料，通常不需要招標(biāo)。
第四種情況是，需要向原中標(biāo)人采購(gòu)
比如，EPC項(xiàng)目，業(yè)主完成詳細(xì)勘察，總包方認(rèn)為業(yè)主完成的勘察深度不夠，需要深化詳細(xì)勘察，深化詳細(xì)勘察通常會(huì)在100萬(wàn)以上，達(dá)到了招標(biāo)規(guī)模，這種情況不需要招標(biāo)。業(yè)主可以直接委托原來(lái)為業(yè)主完成地勘工作的勘察單位深化詳細(xì)勘察，否則會(huì)“影響功能配套”，因此，不需要招標(biāo)。
同時(shí)，EPC項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，聯(lián)合體中標(biāo)的施工方退出如何處理。比如，某央企房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)EPC項(xiàng)目，設(shè)計(jì)院牽頭，聯(lián)合土建施工方、裝修施工方中標(biāo)后，第一期項(xiàng)目正常進(jìn)行，第二期項(xiàng)目土建工程完成四分之三的情況下，業(yè)主要求停工8個(gè)月，復(fù)工后的補(bǔ)償方案令土建方不滿意，土建方認(rèn)為按照補(bǔ)償方案，剩余的四分之一工程沒(méi)有利潤(rùn)，所以要求退出。業(yè)主、設(shè)計(jì)院、土建方、裝修方簽述補(bǔ)充協(xié)議，剩余的四分之一工程甩項(xiàng)結(jié)算，土建方退出。然后牽頭的設(shè)計(jì)院安排了一家具備相應(yīng)土建施工資質(zhì)的施工企業(yè)，完成剩余的四分之一的土建工程，業(yè)主、設(shè)計(jì)院、新土建方、裝修方簽述補(bǔ)充協(xié)議。業(yè)主提出自己是央企，原來(lái)的土建方是通過(guò)招標(biāo)確定的，新土建方加盟，沒(méi)有經(jīng)過(guò)招標(biāo)程序，是否違規(guī)。我們認(rèn)為，這也屬于“影響功能配套”的情況，不需要招標(biāo)。
（3） 總包方分包招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
暫估價(jià)項(xiàng)目招標(biāo)
關(guān)于EPC工程總承包方對(duì)外分包，是否需進(jìn)行招標(biāo)。我們認(rèn)為，總承包范圍內(nèi)達(dá)到招標(biāo)規(guī)模的暫估價(jià)項(xiàng)目發(fā)包，必須招標(biāo)。達(dá)到招標(biāo)規(guī)模的材料、設(shè)備、服務(wù)和專業(yè)工程暫估價(jià)項(xiàng)目，在業(yè)主招標(biāo)時(shí)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)競(jìng)價(jià)，所以總包方發(fā)包，要通過(guò)招標(biāo)競(jìng)價(jià)落地。
下浮率中標(biāo)項(xiàng)目分包招標(biāo)
關(guān)于定額下浮的EPC項(xiàng)目達(dá)到招標(biāo)規(guī)模的材料設(shè)備分包招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。費(fèi)率中標(biāo)的政府投資總承包項(xiàng)目，EPC項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，投標(biāo)方只需要報(bào)下浮率，無(wú)法體現(xiàn)材料設(shè)備暫估價(jià)部分的內(nèi)容。其中達(dá)到招標(biāo)規(guī)模的材料設(shè)備采購(gòu)，總包分包時(shí)是否需要公開(kāi)招標(biāo)。我們認(rèn)為，通過(guò)采購(gòu)詢價(jià)或招標(biāo)采購(gòu)預(yù)算能夠體現(xiàn)，或確認(rèn)達(dá)到招標(biāo)規(guī)模要求的，也是不需要招標(biāo)的，因?yàn)闃I(yè)主發(fā)包時(shí)，已經(jīng)招過(guò)標(biāo)了。
（4） EPC項(xiàng)目邀請(qǐng)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
EPC項(xiàng)目不論是業(yè)主發(fā)包的部分，還是總包方發(fā)包的部分，若采用邀請(qǐng)招標(biāo)，必須主管部門審批或核準(zhǔn)同意。比如，某房建EPC項(xiàng)目，業(yè)主是國(guó)企，總包方不是國(guó)企。其中電梯設(shè)備300萬(wàn)左右，是暫估價(jià)的。但是沒(méi)經(jīng)過(guò)招標(biāo)，總承包單位直接采購(gòu)而且安裝好了。按規(guī)定是要招標(biāo)的，但已成事實(shí)。審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤審計(jì)查到了該問(wèn)題，要求整改。承發(fā)包雙方協(xié)商后采用邀請(qǐng)招標(biāo)，邀請(qǐng)招標(biāo)向主管部門申請(qǐng)要有依據(jù)。國(guó)內(nèi)法規(guī)方面的主要依據(jù)是公開(kāi)招標(biāo)成本過(guò)高。
承發(fā)包雙方協(xié)商后決定以“公開(kāi)招標(biāo)成本相比合同金額比例過(guò)大”，作為依據(jù)。關(guān)于這個(gè)依據(jù)，國(guó)內(nèi)招標(biāo)法規(guī)或政策，都有這個(gè)提法，但是達(dá)到什么樣的比例才為過(guò)大，都沒(méi)有具體量化標(biāo)準(zhǔn)。我們結(jié)合實(shí)證調(diào)研EPC項(xiàng)目情況認(rèn)為“公開(kāi)招標(biāo)成本占合同總額20%以上，或占項(xiàng)目預(yù)算總額3%以上”，均為比例過(guò)大。是否比例過(guò)大，應(yīng)由業(yè)主確認(rèn)，但是要有依據(jù)，所以我們建議業(yè)主在招標(biāo)文件里可以明確要求“比例過(guò)大”的標(biāo)準(zhǔn)。比如業(yè)主在招標(biāo)文件里可以明確要求公開(kāi)招標(biāo)成本占合同金額的5%以上，就為“比例過(guò)大”，也是可以的。
